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刘健钧 :运用区域创投引导基金支持欠发达地区企业创业的构想

刘健钧 中国金融四十人论坛 2023-07-20

在现代经济时代,探索运用中央财政资金以适当方式激发欠发达地区的创业活力,已成为中央政府支持欠发达地区经济振兴的“牛鼻子”。然而,运用财政资金激发欠发达地区创业活力,面临创业主体数量多、不确定性强、市场化程度高等问题,无法简单沿用以前主要适用基础设施建设的“直接补贴、直接投资”方式,更适合采取“政府引导基金”方式。

参考其他国家的经验,我国可考虑成立区域创投引导基金,支持欠发达地区设立规模不等的创业投资子基金,就近管理,就近投资本地区创业企业,以此支持西部地区、乃至整个欠发达地区的创投发展,进而激发企业的创业活力,最终构建起可持续内生发展的投融资机制。

——刘健钧 湖南大学金融与统计学院教授、清华大学全球私募股权研究院首席专家


* 本文为作者在2023年6月10日的第三届“金融四十人曲江论坛”高峰论坛二“区域平衡下的西部投融资新发展”上所做的主题演讲。文章仅代表作者个人观点,不代表作者所在机构及CF40立场。

运用区域创投引导基金支持

欠发达地区企业创业的政策构想

文 | 刘健钧

支持欠发达地区经济振兴

关键在于激发创业活力

全球经验表明,中央政府通过帮扶的方式支持欠发达地区的经济振兴,必须实现从“输血模式”向“造血模式”的转变。在不同的经济发展阶段,“造血模式”也应该有所不同。
在传统经济时代,“造血”主要是开展基础设施建设投资,因为传统经济时代,土地和矿产是最重要的资源,资源产品的外销和转移离不开运输。但到了现代经济时代,最重要的生产要素已不再是土地和矿产资源,人力资源特别是善于经营管理的管理人才、善于技术研发的科技人才变得越来越重要。
吸引这些生产要素进入欠发达地区,必须营造良好的创业环境。尤其是当前正处于创业型经济时代,创业是拉动经济增长不可或缺的内在动力。因此,“造血模式”的关键是如何营造良好的创业环境。探索运用中央财政资金,以适当方式激发欠发达地区的创业活力,已成为中央政府支持欠发达地区经济振兴的“牛鼻子”。

激发欠发达地区创业活力

不宜沿用政府投资基建的传统方式

从国际实践看,中央政府帮扶欠发达地区的方式,除了税收优惠、财政资金转移支付以外,在投融资方面,主要有三种方式:

1.直接补贴

其基本逻辑是:对“回报率低,民间资金缺乏足够兴趣”的产业项目,直接提供财政补贴,以弥补完全靠市场配置资源所面临的市场失灵缺陷。

优点是(1)操作简单,且可实现精准扶持;(2)如对股权债权投融资主体提供贴息,还可对民间资本形成杠杆效应。

缺点是(1)无法对被支持企业形成预算约束;2)有可能出现寻租行为。

所以,这种方式仅适用少数特定的“基础性非竞争行业、战略性竞争行业”中的产业项目。因为,在这种特定领域,一是行业和项目相对确定、评估决策相对容易;二是通过加强预算管理、审计监督,还可以避免产业补贴基金两大缺点可能带来的问题。

2.直接投资

基本逻辑是:对“难以看到商业回报,民间资本根本不愿意介入”的产业项目,财政补贴无处着力,故只好通过政府成立专门的直接投资公司,来给予必要的资本支持,弥补市场失灵缺陷。

优点是:(1)如产业补贴基金一样,操作简单,且可实现精准支持。(2)可形成股权资产,对被投企业形成一定的预算约束。

缺点是:(1)由政府人员组建团队,难以实现专业化运作;即便市场化招聘团队,也难建立商业化的业绩激励机制。(2)投资运作无法完全市场化,也不合适采取市场化投资决策机制。

所以,仅适用少数特定的“基础性非竞争行业、战略性竞争行业”中的不可能引入民间资金的产业项目。一方面,对这类项目,政府不得不以直接投资方式介入;另一方面,对这类特定行业中的特定项目,行业和项目相对确定、评估决策相对容易,而且可通过建立起与政府直接投资相适应的激励机制、决策机制,较好避免政府直接投资的两大缺点。

3.政府引导基金

正因为产业补贴基金、政府成立直接投资公司方式均仅适用少数特定的“行业和项目相对确定、评估决策相对容易”的基础性非竞争行业、战略性竞争行业,所以,对一般性竞争行业,均需坚持“凡是市场能解决的,交由市场解决”原则。

然而,对欠发达地区,即使在一般性竞争行业,由于企业创业的不确定性大、投资风险高且规模不经济,完全靠市场配置资本资源仍然存在市场失灵问题,所以,仍需政府适当扶持。

但是,鉴于从各类一般性竞争行业中选择创业企业进行投资,具有“行业和项目均不特定、评估决策相对困难”的特点,需要较强的专业能力,故仍采取政府补贴基金、直接投资基金方式予以支持,就会面临较大的不适应性。于是,政府引导基金应运而生。

其运作逻辑是:将政府资金委托给市场机构管理,借助广大市场机构的“专家管理”优势,负责具体的投资项目选择、决策和管理等职责,以克服政府直接补贴和直接投资的不适应性。

长期以来,我国对欠发达地区的投融资支持主要是投资基础设施建设项目,采取中央财政直接补贴和政府直接投资的方式,具有一定的合理性。然而,下一步运用财政资金激发欠发达地区创业活力,必然面临创业主体数量多、不确定性强、市场化程度高等问题,故无法再简单沿用过去搞基础设施建设的“直接补贴、直接投资”方式,更适合采取“政府引导基金”方式。

境外运用区域创投引导基金

支持欠发达地区企业创业的经验

为支持欠发达地区企业创业,英国政府于1999年成立“区域创业投资引导基金”。基金最早由贸工部中小企业政策理事会管理,从2000年4月1日起,移交新成立的小企业服务局管理。此前的英国创投基金几乎都集中在伦敦,英国的西部地区、北部例如爱丁堡等高寒地区,创业环境则非常差。
为了改变这个局面,英国成立了区域性的创投引导基金,基金不直接投资创业企业,而是通过支持各地区设立区域性创业投资子基金的方式,促进对创业企业的投资。其设立宗旨是:(1)增加中小企业发展所需的股权资本支持;(2)保证英国每个地区均有一家本地区的创业投资基金,为中小企业提供不高于50万英镑的股权资本支持。

英国政府要求:申请企业成长基金支持的区域性创业投资子基金必须市场化运作,由有丰富经验的基金管理人管理,并需要募集一定比例的私人资金。同时,区域性创业投资子基金只能投资中小企业,首轮投资不得超过25万英镑,包括优先股和无抵押债券;间隔6个月后可进行第二轮投资,但投资总额不超过50万英镑。为避免股权稀释需追加超过50万英镑的,应当报请区域创业投资引导基金批准。通过上述要求,投资真正做到了投早、投小。

实践证明,这个区域创业引导基金发挥了很好的作用。现在,英国每一个城市都有两个以上的创投基金,创投基金的集中度从过去主要集中于伦敦,变成了现在欠发达地区的创投基金已经有一半左右。这些都有效地支持了英国边远地区、欠发达地区的创新创业。爱丁堡过去创业环境很落后,后来在政府的区域引导基金的支持下,成为整个英国创投基金规模第二大城市、创业活力第二强地区。

我国运用区域创投引导基金支持

欠发达地区创业的意义及政策构想

我国运用区域创投引导基金支持欠发达地区创业,具有三个方面的意义:一是避免“直接补贴、直接投资”的局限性;二是发挥区域性市场化子基金作用,更好支持区域企业创业;三是带动各个欠发达地区创业投资发展。

具体的政策构想如下:

一是资金来源上,从现有国家中小企业发展基金切出一块或从中央财政另行拨款约100亿财政基金。国外的政府引导基金定位为政策性运作,资金来源不能有任何商业性资本,因为商业性资本图利,无法接受通过让利于民进行政策性引导。现在,我国在资金层面大量引进社会资金,而让已经有社会资金参与的引导基金让利于民不现实。因此,另行成立纯政策性区域创业投资引导基金更加可行。可在同等条件下,优先支持西部地区成立市场化的子基金,根据GDP的比例来跟西部省匹配,让这一基金支持欠发达地区企业创业。

二是职能定位上,支持欠发达地区设立区域性市场化子基金。国外的引导基金是相对市场化的,即在子资金层面实行完全市场化。为了保证政策性定位,在政策性基金环节则必须坚持政策性的定位,不能掺杂任何盈利性资本在里面。

三是引导机制上,引导基金作为子基金的投资人,对子基金其他的投资人实行一定程度的让利,鼓励子基金更多投资欠发达地区创业企业。

四是子基金设置上,支持每个欠发达省市区按经济体量,设立规模不等的创业投资子基金,就近管理,就近投资本地区创业企业。如果未来能够成立全国范围内的区域性创投引导基金,就一定要明确规定,每一个欠发达地区要成立自己的专业化管理团队,才能够申请到全国性的区域性的创投引导子基金。

如上述方案能够落地,将有力支持西部地区、乃至整个欠发达地区的创投发展,进而激发企业的创业活力,最终构建起可持续内生发展的投融资机制。

版面编辑:鲁西|责任编辑:鲁西

视觉:李盼 东子

监制李俊虎 潘潘

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