作者 法治周末记者 宋媛媛

有专家指出，实际调研中，很多县并不敢去整合，有畏难情绪，怕担责。另外，相关的扶贫资金审批、检查、审查机制也不配套、不甚完善。综合因素导致扶贫资金没用下去

日前，审计署发布的《2016年第四季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果》(以下简称《审计结果》)显示，10个省的部分市县扶贫资金统筹整合不到位，有2.37亿元扶贫资金闲置。

多位专家表示，近年来，随着中央对于扶贫资金、项目落实结果监察力度的不断加大，过去曾一度出现的扶贫资金被冒领、侵占等问题有所减少。但与此同时，一些地区地方政府怕担责任、畏难而不去妥善将扶贫资金落实到位，导致目前一方面资金短缺、一方面扶贫资金闲置的状况。

从侵占、冒领到闲置

“十三五”时期，不仅是我国经济发展的重要时期，也是打赢扶贫攻坚战的关键期，早在2015年颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

近年来，中央在扶贫领域不断加大投入力度。2016年，中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元，其中中央财政扶贫资金667亿元，同比增长43.4%；省级财政超过400亿元，同比增长50%以上。各类金融机构加大扶贫支持力度，其中累计发放扶贫小额贷款2772亿元。

与此同时，扶贫也取得了相应的成果，贫困人口大大减少。数据显示，2016年农村贫困人口4335万人，比上年减少1240万人。

郑州大学公共管理学院副教授孙远太告诉法治周末记者，近年来，随着党和政府高压反腐，扶贫资金的使用规范程度提高，挪用、挤占、截留扶贫资金的现象大为减少。但是由此也导致另一个问题出现，即扶贫资金闲置现象。

除了第四季度的扶贫资金审计结果显示有2.37亿元扶贫资金闲置外，记者梳理发现，2016年的相关审计数据分别显示：当年第二季度9706.82万元扶贫资金闲置，未及时发挥效益；第三季度的扶贫资金有1.47亿元扶贫资金闲置1年以上。

另外，从审计署对40个县、区，从2013年至2015年财政扶贫资金管理使用情况审查显示：1.38亿元被骗取套取或违规使用，8.43亿元扶贫资金长时间闲置，2.6亿元闲置超过两年，最长的闲置超过15年。

对于扶贫资金闲置的问题，业内专家是怎样的看法呢？

据中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵教授介绍，目前，审批权下放到县一级，县级政府多了资金使用权。在地方看来，肩上的责任更大了，花出去的每一笔钱都要掷地有声。

记者了解到，日前，财政部印发了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，和以前相比，这次更加明确提出中央财政专项扶贫资金项目审批权限下放到县级，强化地方对中央财政专项扶贫资金的管理责任。而且进一步指明了各级财政、扶贫、发展改革等相关部门在专项扶贫资金和项目使用管理方面的监督职责。

汪三贵指出，但实际调研中，很多县并不敢去整合，有畏难情绪，怕担责。另外，相关的扶贫资金审批、检查、审查机制也不配套、不甚完善。综合因素导致扶贫资金没用下去。

一位业内专家坦言，十八大以来，随着对于贪腐整治力度的加大，地方的吃请送礼之风也大大收敛。但一些地区的相关负责人就是因为没有了利益，申请扶贫资金中间没有了回扣，而不愿意去“跑手续”。

另外，和以前申请资金难不同，目前财政部批下来的扶贫资金，直接拨到省，再由省拨到市，再到县。各级主管部门都不愿意让钱在本级“逗留”，因为资金一旦停下来，就会面临各种上级部门的各种审计、督促、检查。对于县级政府而言，监督压力之下，扶贫资金怎么用，怎么能用好，责任重大，这也是扶贫资金闲置的原因所在。

“对于扶贫资金闲置的问题，原因比较复杂，涉及到体制、意识等问题，牵一发而动全身，要想扭转过来，还需要一定的时间。”

长期扶贫工作的经历，让中国扶贫开发服务有限公司总经理安宏超颇有感触。他认为，目前产业扶贫是较为行之有效的扶贫方式，审计数据显示的大量扶贫资金闲置，主要和地方扶贫项目难选有关。

从至贫因素来看，我国贫困人口多数生活在偏远落后地区，在这些贫困人口中，有42%因病致贫、9%因学致贫、6%因残致贫。由此可见，疾病、残疾以及教育是至贫的主要因素。这些贫困人口，往往一辈穷，辈辈穷，他们的子女往往因为疾病、债务等因素无法继续接受教育，从而无法摆脱贫困。

从实际的扶贫项目和扶贫企业来看，受到地方欢迎的往往是一些能够给当地税收带来巨大贡献的大型企业。但这部分税收很可能跟贫困户脱贫没有什么关系，也无法有效带动当地贫困人口的就业。由于大企业对于人员的教育背景、身体素质等方面要求也相对较高，而贫困人口很可能进不了这种企业。

当然，资源掠夺式的开发更不可取，即便是能够反哺贫困户，但实际上还是输血式的救助。安宏超说：“这些都不是持续有效的脱贫，真正能带动贫困户脱贫的项目很难找。”

首先与市场有关系。一些贫困地区鼓励贫困户种植苹果、核桃或中药，有时由于市场的原因，花了功夫，但收益甚少。

其次与地区的脱贫思路有关。当地政府不能按照过去招商引资的思路对待参与产业脱贫的企业，企业和贫困地区需要实现双赢。贫困地区基础较差，当地政府应该努力将配套的基础设施建设好，为参与扶贫的企业提供更好的营商环境，实现贫困地区与企业的共赢，而不是单向的救济。

“对于扶贫项目和扶贫资金落实情况的评估需要通过抽样核查。”汪三贵介绍，目前除了政府相关部门外，还积极引入第三方评估单位。例如，对于贫困人口脱贫的评估，目前是由中科院负责。但对于扶贫资金、扶贫项目落实的奖罚考核机制，还有待于进一步完善。

“不妨以结果论英雄”

“鉴于扶贫工作的复杂性，想要更好地让扶贫资金、扶贫项目落实下去，不能一刀切，我赞同以结果为导向的考核。”

汪三贵认为：“现在审批权下放到县一级，只要是你用在了扶贫方面，你是用来看病、上学还是培训都没有问题，应该放开手脚去做，将项目、资金落实下去，最后不妨以结果论英雄。”

今年财政部公布的《中央财政专项扶贫资金管理办法》中也明确了，不再对相关资金支出范围作具体要求，而是采取负面清单方式，以提高资金使用效益。为扶贫资金的使用提供了更为多元化的途径。

孙远太也抱有相同观点。他认为，目前扶贫资金的配置依据，源自于贫困指标，指标的确定来源于贫困标准。而目前我国贫困标准确定方式比较单一，仅依据的是家庭平均收入。但致贫因素是多维的，单纯的收入标准难以反映贫困全部内涵。因此应该超越收入标准，采用多维贫困指标。

而且，需要激发贫困人群的主动性和创造性，否则扶贫成效难以巩固和提升。

孙远太指出，首先要转变扶贫理念，坚持共享发展理念，实现从政府本位到贫困群体本位、从扶贫供给主导到需求选择、从注重短期效应到关注脱贫效果可持续性的转变。

其次，在强化政府责任的同时，引领市场、社会协同发力，同时让贫困群体回归主体，共享改革发展成果。

三是扶贫工具创新。综合运用市场化工具和社会化手段，当务之急是运用竞争机制改进扶贫资源配置和推广政府购买扶贫服务。

四是扶贫能力提升。提高扶贫工作人员专业化水平，增强扶贫机构及其工作人员的贫困需求识别能力和精准施策能力。

（编辑整理 李含 王硕）

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