杨宏山：城市治理中的“双重联盟”
城市，何以让生活更美好？杨宏山教授的《转型中的城市治理》一书尝试从公共服务视角回答这一问题。本文提出，当前中国的城市治理中出现了精英联盟和社群联盟这一“双重联盟”格局。中国城市治理面临的最大挑战，就是如何在精英联盟和社群联盟之间构建对话平台，更广泛地听取不同社群的利益诉求，增进利益协调，从而兼顾多方利益。本文摘自《转型中的城市治理》（杨宏山著），中国人民大学出版社2017年12月版，有删节。
我们看到，在中国市场化改革中，城市治理出现了一种“双重联盟”格局。一是致力于经济发展的力量形成的增长导向的精英联盟。20世纪80年代以来，随着党和政府工作转向以经济建设为中心，企业家群体开始崛起，政企联盟成为地方治理的一种行动战略。为吸引企业投资，城市政府出台优惠政策，简化行政流程，主动推进治理创新。国家实施科教兴国战略，知识的价值得到提升，知识精英的话语权扩大。为提升决策科学化水平，技术性知识受到重视，各级政府组建专家咨询委员会，在决策过程中注重听取专家意见。从个体影响力看，社会精英具有与决策者直接对话的渠道，在政策制定中具有一定话语权，对社会舆论也有较大影响力。
另一是社会成员在自我保护中形成的维权导向的社群联盟。他们通过组织集体行动，进行自我保护，防止增长机器的“任性”行为对自身造成伤害。卡尔•波兰尼指出，现代社会的各种变化受一种“双向运动”所支配，即市场的持续扩张以及这一运动所遭遇的在特定方向上制约其扩张的反制运动。随着市场化改革的推进，城市也出现了制约增长导向的精英联盟及其“任性”行为的社会反制运动。面对市场主体突破法律和伦理底线的行为，在焦点事件的触发下，公众自发参与或有组织地开展活动，针对补偿、欠薪、环境、安全等问题，表达共同诉求，组织社会抗争，形成群体性事件。诸如连云港市民抗议核废料项目、仙桃民众反对垃圾焚烧项目、黑龙江龙煤集团工人聚众讨薪事件等，都展现了普通民众为维护自身权益而开展的自我保护运动。
从力量对比看，精英联盟显然处于优势地位，具有更好的组织性，主导着城市治理的公共政策过程。为了吸引外来投资，地方政府纷纷设置投资项目“绿色通道”，简化审批流程，提高审批效率。一些城市还提出了“亲商”“安商”“富商”“稳商”等口号。增长联盟的形成，为城市发展注入了强劲动力，也极大地改变了城市面貌。
改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”的价值导向下，城市政策制定从闭门决策走向精英参与，注重应用技术性知识，提升决策的理性和有效性。这种精英联盟主导的城市治理取得了显著成就，使得城市拥有了良好的基础设施、快速扩展的新城区、有竞争力的制造业、快速增长的财政收入、庞大的中产阶级队伍。
同时，精英联盟主导的城市治理也存在公共服务偏向性、公共空间供给不足、商品房价格高企、邻避冲突问题凸显、群体性事件较多等问题。我国城市普遍存在的广场舞现象，其中的一个重要原因就在于社区公共空间供给不足，尤其是室内公共活动空间缺乏。一些商品房小区，除了居民住房的私人空间，就是商场、银行、餐饮、生鲜菜市、中介服务、家政服务等私人空间，开发商将房屋销售殆尽，有的连居委会办公都找不到场所，居民组织集体健身娱乐活动只能寻找露天场所。近年来，邻避冲突、群体性事件高发，也已成为城市治理不得不面对的挑战。公共决策不可避免要涉及事实要素和价值要素的判断，事实判断存在客观的经验真理，专家掌握着一定的专业技能和知识，其参与决策过程具有优势，但对于价值问题，其判断取决于人的主观偏好，专家并不具有资格代替公众执行价值判断。从知识应用看，城市善治既要应用专家知识，也要识别公众偏好，既要应用硬知识———可重复的技术性知识，也要应用软知识———特定情境下的地方性知识，既要发挥精英联盟的作用，调动企业家和专家的积极性，也要倾听社群声音，寻求最大公约数。
我们看到，在实践中，城市治理过于强调硬知识，而对软知识重视不够。如果不充分应用软知识，城市治理就会犯很多常识性的错误。以城市规划为例，城市规划需要发挥规划师的想象力，需要应用技术性知识，同时也要应用地方性知识，在倾听中识别当地社会的价值偏好和发展需求。没有倾听，就没有空间正义；没有空间正义，就谈不上一流的城市规划。中国有一句古话说“知易行难”，城市治理需要倾听社群声音，应用地方性知识。这个观念接受起来并不难，然而，落实到行动中却是十分艰难。我们看到，在公共决策中，精英联盟总是倾向于把价值问题转化为技术问题。中国城市治理面临的最大挑战，就是如何在精英联盟和社群联盟之间构建对话平台，更广泛地听取不同社群的利益诉求，增进利益协调，从而兼顾多方利益。
当前，我国正在推进国家治理现代化、新型城镇化，致力于提升城市治理水平。改进城市治理，需要坚持以人为本，凸显公平正义，以保障公平共享作为城市治理的出发点和落脚点。鉴于此，我们既要支持城市发展，也要凸显回应导向，增进对话民主，构建更好的城市制度。
第一，需要整合城市热线，便于公众参与。当前，城市政府各部门都设有热线电话，公众很难记得住，部门热线也不容易打得通。借鉴国外先进经验，有必要整合各部门的热线电话，形成统一的紧急救助热线、非紧急救助热线。如果紧急救助热线整合存在困难，可先从非紧急救助热线整合开始。
第二，要构建两大联盟之间的对话机制，推进民主治理。城市治理利用各方知识、识别各方偏好，需要构建集体论坛，将利益相关者纳入进来，彼此在对话中增进理性，在协商中集聚共识，形成集体行动。委员会制度是促进民主治理的一种有效制度安排。问题是，目前城市设置的很多委员会，有的只是名为委员会，实际却是行政化运作。
第三，要推进整体治理，化解“碎片化”问题。城市作为一个系统，其规划、建设和管理涉及多个部门，需要相关部门采取协同行动。例如，城市空间规划涉及发改、规划、国土、环境等多个部门。为减少推诿扯皮和政策冲突，需要强化整体治理，推进大部门制改革，完善跨部门协同的制度安排。
第四，要改进市政绩效评估，强化自下而上的问责约束。绩效评估对于提升行政部门的责任性、回应性和服务效率具有重要作用。目前，市政绩效评估大多注重内部控制，通过自上而下途径开展绩效测量和考评。提升公共部门对社会需求的回应性，有必要增进政府与社会的互动，改进公众满意度评估，实行自上而下评估与自下而上评估相结合。
总之，城市是人类文明的结晶，城市兴则国家兴，城市强则国家强；城市是国家治理的缩影，城市善治，则国家善治；城市是国家创新的源泉，新制度在城市试点，再形成扩散效应。回应导向的城市治理，既要发挥精英和专家作用，也要改进政策系统，增进协商民主，倾听社群声音，在对话中集聚共识，促进包容性发展。
转型中的城市治理
杨宏山 著
58.00元
2017年12月
城市，何以让生活更美好？
如何理解城市的性质？城市治理的使命是什么？
整合治理模式如何发挥作用？有何优势和问题？
理想的市县关系是一体化还是分治化？街道办事处是否应撤销？
杨宏山教授的《转型中的城市治理》一书从公共服务的视角，将“城市”界定为优质公共服务资源的集聚地，提出城市治理的基本使命是提供优质公共服务，并保持财政收入的可持续性。全书聚焦于当前中国城市治理的热点议题，涉及城市治理的制度发展、模式解释、市县关系、跨界治理、跨部门协同、街道管理、社区服务供给、市政绩效评估等问题，试图澄清城市管理学界和实务界的一些认知误区。
本书梳理了城市治理的理论谱系，分析了当前中国城市的整合治理模式，它依托政府权威，通过资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入、项目合作等途径，对市场和社会主体进行跨界整合，提升了政府治理能力，也面临着不少问题。化解整合治理的潜在风险，需要发展协同治理的制度安排。
杨宏山 中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，公共财政与公共政策研究所所长，兼任全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会副秘书长。主要从事政府间关系、城市治理、中国政策过程等领域的研究。主要学术作品包括《府际关系论》《经济全球化与政治发展》《当代中国政治关系》等专著，《市政管理学》等教材，以及译著《城市管理学：美国视角》；在CSSCI来源期刊发表论文40余篇。主持国家社科基金项目“基于居民自治的城市治理结构研究”、北京市社科基金重大项目“中国地方政府的政策创新机制研究”等课题。获得霍英东教育基金会高等院校青年教师奖、北京大学优秀博士学位论文奖、北京市高等教育精品教材奖、中国人民大学“十大教学标兵”等奖励和荣誉称号。
图书目录
第一章 导论
第一节 问题的提出
第二节 已有研究
第三节 研究思路和方法
第四节 本书的结构
第二章 城市的性质与治理使命
第一节 重新认知城市的性质
第二节 城市治理的制度与使命
第三节 城市公共服务的融资制度
第四节 改进城乡治理的新思路
第三章 中国城市治理的制度变迁
第一节 建制市的创设与演进
第二节 城市治理的体制结构
第三节 城市基层治理的制度演进
第四节 城市治理主体的类型划分
第四章 整合治理：一个解释性框架
第一节 城市管理的理论演进
第二节 城市治理的类型学划分
第三节 整合治理：一种新理论
第四节 整合治理的成效与风险
第五节 走向协同治理的制度需求
第五章 市县关系：市县分治还是混合模式
第一节 城乡关系的理论维度
第二节 市县关系：一种新解释
第三节 市县关系的国际比较
第四节 “省管县”改革的政策思考
第六章 美国城市跨界治理的制度发展
第一节 美国城市治理的政体类型
第二节 大都市地区的跨界治理改革
第三节 关于多中心体制的讨论
第七章 城市跨部门协同的制度发展
第一节 城市跨部门运作面临的困境
第二节 国外城市跨部门治理的新趋势
第三节 中国城市跨部门运作的改革创新
第四节 走向整体治理的制度需求
第八章 城市街道管理体制改革
第一节 城市街道管理体制的问题
第二节 街道办事处改革的新思路
第三节 街道办事处改革的政策试验
第四节 城市街道改革试验的基本经验
第九章 城市社区服务与公共空间建设
第一节 社区服务的含义与类型
第二节 城市社区服务供给改革
第三节 城市社区公共空间建设
第十章 市政绩效评估的制度比较
第一节 政府绩效评估的适用领域
第二节 政府绩效评估的模式选择
第三节 市政绩效评估的案例比较
第四节 改进市政绩效评估的思路
延伸阅读
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