什么是好的大学治理？

     高等教育治理具有多维性，存在不同的治理模式与治理形态。从高等教育治理的外部看，学术界一般会提到伯顿·克拉克的经典三角模型，即政府、市场与学术的三角互动关系，形成了所谓的政府主导的治理、市场主导的治理和学术主导的治理这三种模式。

摘自《新华文摘》2020年02期

李立国

       高等教育内部治理从理论视角分析，存在着不同于政府治理、公司治理的高等教育治理的多种模式，如科层官僚治理、学术治理、共同治理、企业化治理、法人化治理等多种治理模式。从世界高等教育的治理实践分析，存在着罗马文化的欧洲大陆治理模式、安格鲁-萨克森的英美治理模式和儒家文化的东亚治理模式等。高等教育为什么会存在多样化的治理模式？从治理的外部环境看，为什么大学治理会有这么大的弹性空间？从治理的内部因素分析，我们一般会提到学术权力与行政权力，但这种权力的二分法是否就揭示出了大学治理模式多样化的根本原因，还是还有待探讨？从高等教育组织特性分析，大学具有理性科层组织与政治属性组织的双重属性。既离不开科层制，又必须优化和制约科层制；既要尊重多元利益主体的互相博弈与协商，建立以信任和利益为基础的组织文化，又必须提升治理能力，从而提高治理的效能。大学治理就是在这双重矛盾中不断前行和寻求最佳治理方案。多种治理模式与形态的存在是大学治理的“实然”，但是大学治理也要寻求符合组织特征和教育规律的最佳治理形态，即大学治理的“应然”，就是探索什么是好的、有效的大学治理，亦即大学的“良治”。

      从高等教育系统外部看，高等教育机构受到的外部环境影响和内部因素制约都处于中等程度，既要受外部特别是政府与市场的影响又要保持一定的自主性，同时既受内部控制又要对外保持一定的开放度，这种内外部对等的影响与制约决定了大学治理的复杂性。     

     高等教育治理的复杂性主要表现在受外部常规影响和内部决策影响两个层面。例如作为高等教育机构中特殊类型的军事教育机构，受外部的影响最大，受内部决策层的影响很小。企业化组织既受到外部竞争环境的影响，同时也受到领导决策的影响，在急剧动荡的外部环境中，领导层的决策失误很可能导致企业倒闭。科研机构受个体和外部的影响都比较小，因为其主要是致力于搞研究和开发新技术或者新产品。相比较而言，高等教育机构受外部和内部的影响处于中间状态，依赖外部资源投入，同时受内部人影响特别是受领导者个体的影响也很大，某些领导的决策可能导致重大变革。比如说决策层决定发展什么学科，现在的重点任务是做什么，或者打算建设新校区，这样决定之后，就要付诸实施。以兴趣爱好组成的休闲娱乐组织，如业余球队等，没有明确的组织架构，大家只是由于爱好聚集在一起，属于松散社会组织，反而具有持续的稳定性，外部环境变化和自身变化等对这类组织影响较小。因此，高校的治理机制，实际上与企业化机构、研发机构和军事化机构都有差异，和一些其他社会机构也有所不同。

      高等教育的治理同时受制于外部环境和内部领导决策的影响，不可避免存在着一些问题。这种中间状态是最难处理的，如果受政府主导或者市场主导，大学可以生存发展；如果是内部人控制，不受外部制约，完全以自由自治状态办学，大学也可以存续发展。所以，大学治理的弹性空间非常大，寻求最佳治理模式是一件很困难的事情。

     根据高等教育组织特性，如何寻求最佳治理模式与治理路径？外部影响力与内部自主办学相互平衡、相互结合的治理方式是最有效的。在现代大学和社会关系愈加紧密的今天，以学术治理为主（如欧洲传统的大学自治方式）或者受制于政府管控为主（如苏联高度计划体制下的大学治理方式）的治理方式都遇到很大挑战，治理的效率较低。

     好的有效的大学治理是大学内部力量与外部影响之间保持适度平衡，外部力量之间特别是市场与政府之间也要保持适度均衡。政府可以提供经费等办学资源与场地等办学条件，但不应干涉学校具体办学行为与学术决策；可以保留检查评估权，下放资源控制权、资源配置权与资源使用权。而学校则面向市场自主办学，依据市场需求配置资源，确立发展目标和发展重点，市场与社会则会用软性方式如大学排名、毕业生就业、科研成果转化及舆论导向等对大学做出评价，对大学治理发挥影响。

     不同国家的政府与大学也形成了不同的关系模式，美国学者伯顿·克拉克曾描绘成三角模型，即政府主导型、市场主导型、大学主导型。政府主导型是指政府在大学发展中起重要作用，法国是其代表；市场主导型是指大学面向社会自主办学，美国和英国的新式大学是其代表；大学主导是强调学术治理在大学中的主导作用，德国是其代表。从总的发展趋势看：一是政府对大学直接控制不断减少，扩大大学的自主治理权限；二是政府对大学的管理更加强调客观、间接，法治、指导与服务结合，授权与激励并重，监督与保障同行；三是随着政府对大学的控制减弱，大学内部的行政力量与外部的利益相关者参与大学治理的权限增加。政府改变了传统的直接管理与干预方式，一般运用法律法规、战略规划、拨款资助、行政干预、质量评估、社会舆论等多种政策工具，对大学发展施加影响。

       学术权力与行政权力是从权力主体与权力性质方面揭示大学治理的权力本位，但是没有从组织角度揭示大学治理的内在依据。大学治理具有复杂性、多维性和多元化，这是由大学组织本身的特性所决定的。高等教育组织与其他大多数组织有很大的不同，这种不同不仅体现在区分了学术与行政的不同角色以及不同的责任、权利与权力运转方式，更为重要的是大学是以理性为基础的科层组织和以多元利益为基础的政治组织的结合。这里所说的政治不是指意识形态，而是作为多元利益主体的大学内部，不同利益的个体或集体会相互斗争、相互谈判、互相妥协或者互相信任。理性科层组织与政治属性组织是两个不同属性的组织，一个要求按照官僚科层制度的方式治理大学，一个要求按照协商民主自由的方式治理大学。官僚科层制与协商民主制是大学内部治理的两个端点，可以连成一条轴线，大部分治理方式处于这条轴线的某个中间位置，是两者的混合。

      我们很难说清楚到底大学治理的问题出在哪里，到底哪一种治理模式更加适合大学，就是因为大学是理性科层组织与政治组织的混合物，这是高等教育组织的本色，我们不可能把二者截然分开。科层制保障了大学的理性运转和资源有效配置，是大学行政权力与行政系统效率的体现。而政治组织则是大学作为松散耦合结构的体现，导致了决策的分散化、低效率和次优化，优点是体现了学术组织特性，保障了不同利益群体和个体的利益和权利，提升了教师的积极性，也保证了学科的利益与平衡发展。

       从大学外部看，大学治理受到外部环境与内部力量的影响处于均衡是最佳形态，以大学自治为特征的传统大学和受到政府、市场外部力量主导的大学治理等大学治理的各种类型，都是实然状态，并不是理想的应然状态。应然状态是大学自身与外部的政府、市场处于均衡状态，从伯顿·克拉克的三角模型看，就是三角处于平衡状态，并不是偏向于哪一种力量。从实然到应然，中国大学的治理改革应该从传统的政府主导与行政管控转变为以权力下放为特征的自主办学模式，由行政主导的“下沉资源、机构重组、行政强化”转变为“权力下放、组织变革”的自主强化模式。

      外部环境与组织内部决策自主性的相互关系，可以分为四种模式。一是以制度理论为基础的被动模仿模式；二是以权变理论为基础的共生关系模式；三是以资源依赖理论为基础的创新发展模式；四是以随机转化为基础的消极互动模式。

      政府应该下放权力给高校，真正使高校成为面向社会、市场的办学主体，高校才可能由被动模仿模式和共生互动模式转变为主动的创新发展模式，才能按照市场需要和社会需求办学。比如如何优化学科专业结构，就不是靠行政命令和行政主导实现的。高校只有围绕办学定位和市场需求，制定学科专业建设与调整规划，构建与本校办学定位和办学特色相匹配的学科专业体系和人才培养结构，聚焦重点和优势，压缩“平原”，多建“高峰”，集中建设好优势特色学科专业群，才能打造并不断增强集群优势，克服专业设置的“功利性”和“多而散”。我国大学更多采取依托制度理论的模仿机制、规范机制和合法性机制以及权变理论的互动机制，而不是资源依赖理论视野下的主动创新发展驱动模式。从国际比较与中国大学历史的发展来看，大学发展更多地是依靠外部力量推动和本身有作为的大学领导者来实现腾飞的，是伟大的时代、伟大的校长成就了伟大的大学，而不是被动等待和消极变革成就了伟大的大学。

      只有学校拥有充分的办学自主权，学校才可能实现特色办学，践行先进教育理念，培养德智体美劳全面发展的人才，也才能为社会提供更多更有效的社会服务和科研成果，而不是整天围着政府转，围着大学排行、学科排名转，才不至于丧失自我，才可能由被动办学、模仿跟踪发展转变为主动创新办学，才能办出特色、办出水平，体现优势。高校应该成为高等教育治理的主体而非被政府治理的对象，处于被动应付与被动变革的状态，高校治理变革应该从围着政府转的被动式改革模式转向学校自主发展的主动变革模式。由面向政府竞争资源的模式转向面向市场和社会需求的竞争，真正实现面向市场面向社会的依法自主办学，这既符合教育规律，又适应社会发展需求。 

      大学内部治理既要有效发挥理性科层制的作用，又要看到大学是一个政治属性组织，具有“松散耦合”的系统特征，做到理性组织与松散耦合组织之间的平衡。对我国大学而言，目前更主要的是克服科层制的弊端，杜绝行政滥权和行政权力一支独大，建立起多元主体利益协商和有效治理的新机制。

     大学内部治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的制定，以及在实践中对未能有效解决问题的探索等，实现治理活动的效率和效力两个主要目标。治理有效性不仅包括管理效率或决策效率，即在治理能力基础上实现高质量、高效率的决策与管理；还包括治理的合法性和合乎高等教育组织的特性，即治理行为符合高等教育规律、高等教育基本常识和人们的预判。如伯恩鲍姆所说，治理的有效性在于大家对于治理的预期与实际运行和结果之间的匹配度。如果大学成员认为决策不是单纯行政决策而是建立在沟通与合作基础上，且治理的过程和结果体现了这样的路径，那么治理就是有效的。

     对于大学治理的认识，应该从古典大学观念导向的理想主义路径转向现代大学的实践和问题导向的现实主义路径，在大学治理的实然状态中总结出现代大学治理的应然状态。前者基于学术权力、学术共同体的思想和观念，着眼于古典大学的学术权力与教授治校的进步，注重大学如何保障学术权力与学术共同体的利益，这是以学术为中心的流行观念，最大缺陷是忽视了治理中大学作为一个整体组织所具有的基础性地位和价值。问题导向的现实主义路径是把大学组织看作一个整体，既强调教师与学术权力的地位，也看到学生、大学领导、行政人员、外部利益相关者的地位和力量，关注建立有效的权威秩序和治理质量。世界经合组织秘书长曾言，高等教育体系的管理框架必须鼓励高校在个体和整体上都能实现多重发展目标，高等教育体系及其利益相关者必须保证高等教育的各个方面都能达到优质、公平和高效。现实主义更强调大学治理的有效性，站在大学整体治理绩效的立场上，关注大学整体竞争力，而理想主义更关注学术权力，更强调传统的学术治理模式。当然，以组织为中心的大学治理模式并没有忽视教师与学术权力，而是更强调大学组织治理的合理性。有效性和合理性是大学治理的基础，既可提高大学治理行为的效率，也是治理所应遵循的价值和文化取向。

     第一，大学治理要建立有效率的行政系统，注重提升治理能力，从而使静态的治理结构转化为可见的治理效能。治理能力是治理结构、大学制度与治理效能、治理有效性之间的桥梁和纽带。提升大学行政系统的治理能力，当前最紧迫的是克服行政滥权和过度行政化的倾向。高校治理存在的主要问题是科层制及官僚化的问题比较严重，主要表现在以下几个方面：一是“积极的惰性”。各个学校、各个学科和各个学院都在极力争取内外部资源，但是在资源的配置和使用上，还是“穿新鞋走老路”：一方面积极争取广泛资源的支持，另一方面却无所作为，工作并没有取得实质性的发展，高等教育治理的问责力度不够。二是“有组织的不负责任”。高等教育行政管理机构和高校自身部门设置交叉重叠，可是出了事情互相推诿，谁都不负责任，内耗很大。三是繁琐而无用的规则体系，事事报批，事事走程序，繁琐无用。中国大学的相关制度起到软约束的作用，好像制定的制度都是软的，无法达到像法律和规则强制性执行的程度。四是选择性放任，很多方面放任不管，制度规则形同虚设。再有，制度设计的价值取向是方便管理者而不是有利于实现组织目标，有些规则制度成为师生员工办事的牢笼。治理必须与有效性联系在一起，通过治理机制建设为高校发展提供切实的制度保障与规则体系。

     第二，治理必须以合法性为基础，程序性、正当性必须与具体情境相适应。如果工具性形式不能为实质性治理做出贡献，那么这种好看好听的治理形式就值得质疑。大学治理的实践过程是一个具有高度组织差异、角色差异和个性化差异的过程，治理实践不一定会完全遵照正式制度的规定去执行。现实总是复杂的，治理的实现形式也是多种多样的。权力意味着强制力，但权力的运用与行使却并非都是单向的，较弱的一方可以向权力较大的一方施以道德和情感压力，从而获取一定限度的无形权力。如同社会治理一样，大学治理实践同样会受到情、理、法因素的制约。当前我国的大学治理迫切需要建立以合法性为基础的治理制度，明晰治理的规则、程序与标准，既亟待杜绝行政滥权和行政干预具体学术事务，也要防止中国式的人情社会规则在学术界蔓延，真正按照学术规则与制度要求实现治理的合理性与合法性。

     第三，大学是一种理性组织，要实现组织目标并进行有效治理，但同时大学还是一个政治组织，是“松散耦合的系统”，内部存在着“有组织的无序状态”，无法单纯通过优化治理结构或者科层制度来达成有效治理。作为多元利益存在的政治组织，有效治理需要依靠以信任为基础的组织文化。

     不同组织文化的存在，决定了对于同一问题的不同认识，冲突是不可避免的。关键是如何在冲突中化解矛盾，增进沟通，加强互相理解，促进形成以信任为基础的组织文化。

     现代大学治理的内在逻辑表明，合作互动是其主线，而合作互动源于互信。信任是人们对社会成员具备规矩、诚实、合作等行为表现的一种期待。由此可见，组织文化对于信任具有重要作用。大学决策过程变得越来越复杂，各种干预性的管理活动不断，导致很难建立内部成员之间的信任关系。因此，决策者要尽可能帮助成员理解组织文化，降低文化冲突的发生率，并塑造成员之间的共同目标。

     大学组织处于外部环境影响与内部力量影响的均衡状态，在组织内部具有理性科层组织和政治属性组织的双重属性，使得大学治理呈现模糊性和复杂性。从外部看，大学的内部力量与外部的政府、市场、社会影响之间的最佳状态是保持均衡，即不要倒向任何一个方面，令三角模式失去平衡。现实的“实然”状态是在三角模型中，出现了学术主导型、市场主导型和政府主导型的不同治理模式，任何一种力量主导都会出现不同的弱点和不足，理想的“应然”状态是三角力量保持平衡，大学治理在内外部力量的共同作用下保持相对自主的发展状态。从内部的理性科层组织和政治属性组织来看，大学治理要处理好二者之间的关系。现实的“实然”状态要么是以科层官僚制为主，按照行政机构模式管理大学，要么过分强调某一部分人的利益与权力。现代大学规模在不断扩张，很多大学在校学生和教职工高达几万人，有的甚至接近十余万，作为大型的组织机构，大学的管理离不开科层制，我们可以批判科层制和官僚治理，但是现实状况却无法超越这一制度。科层制以规则与程序为核心的制度设计，保障了大学治理的基本公平与秩序，科层制并不是僵化的，科层制是一个中性词，而非完全的贬义词。它保障了现代大学的治理秩序。科层制具有一定的包容性与弹性空间，应该允许非正式群体和非正式权力的存在，让他们具有话语权并表达利益诉求。传统观念中，一般是把非正式组织、非正式权力与非正式群体作为正式组织的对立面，认为其干扰了正式组织的管理与运行，违背了组织的架构与治理规则，不利于科层治理。但是，从最新研究成果看，非正式组织成员所建立的非正式规则，不完全是基于其自身的所谓情感和利益，有时这些非正式群体所表达的非正式规则恰恰是建立在他们对于非正式规则的理解之上，也许这些理解是不正确的，这些解读和领导的意图差距较大，但并非只是没有道理的利益诉求和权力争取。在科层制的治理中，非正式组织对于规则与权力的回应，恰恰是组织成员在正式组织中无法得到的人性化表达在这里找到了宣泄的渠道。科层治理应该允许这些诉求存在，并通过科层制的包容性消化这些“多样化的、不确定的因素”。

     在现实的“实然”中，大学内部治理也出现了学术治理、科层官僚治理、共同治理（共享治理）、法人化治理、企业化治理等多种模式，这多种模式是大学内部治理复杂化的体现，也是大学治理中多元利益主体博弈的反映。需要指出的是，四种治理模式在现代大学的管理与治理中都有所体现，是相互作用的嵌入式机制。具体到一所大学的治理，可能兼具上述四种治理模式所具有的不同特性，也可能是以一种或两种治理模式为主、其他治理模式的特点为辅的形式，但我们难以找到一所大学只有一种治理模式的范例。这四种模式是大学治理理想类型的理论化概括，在现实世界中不存在纯粹的大学治理的理论模式。四种治理模式在现代大学的治理中是相互作用的互动关系，具有协同治理的特性。

     理想的“应然治理”是既要发挥理性科层制的作用，提高治理能力，同时更要从政治组织属性看待大学治理，建立沟通协调机制，建立以信任为基础的组织文化，有效化解冲突。大学不但是“理性系统组织”，需要建立完善的治理结构以提高效率；大学也是“文化政治系统”，通过协调与协商建立起组织信任亦成为影响治理效果的重要因素。以伯恩鲍姆为代表的学者认为，单纯改革治理结构并不能带来治理效率的提升，组织信任程度和大学良好的人际关系才是有效治理的关键，Lee B.的研究发现，正式结构之外的非正式沟通对于有效治理更为关键，校长与评议会主席之间的私人关系对于治理的成功或者失败起着重要的作用。这些研究表明，在治理过程中应创造更多更合理的制度，以改善治理中的人际关系和提高组织信任程度，一个包容性强的治理结构应该增加各种有益价值观的表达渠道从而改进政策制定的效能，进而实现有效治理。

     1998年我国的《高等教育法》确立了高等学校的法人地位。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，明确提出“完善中国特色现代大学制度”及其相关内容：党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、社会参与。2014年以来，我国提倡高等教育治理体系与治理能力现代化建设。大学治理体系与治理能力现代化建设与现代大学制度相比较，有几个特点：一是大学制度是静态的，主要是从静态层面观察制度建设状况，治理体系的内涵则更为丰富，只有在大学制度体系得到有效实施之后，才能形成治理体系。二是强调治理能力建设，治理体系和治理能力是互为支撑的，治理体系的作用发挥有赖于能力建设，能力发挥要在治理体系的范畴之内，以治理体系为依托。这比大学制度更为全面系统一些。三是在价值层面上，制度体系并没有表现出现代治理的应有价值，而治理体系与治理能力则包括了法人化、共同治理、权力制约等基本价值。目前，关键是如何使我国高等教育的治理结构有效实施与运转，实现有效治理。立足中国国情，借鉴国际高等教育治理趋势，我国高等教育治理现代化的方向应该是法治化与协商式的共同治理。主要有几点：一是坚持党对教育事业的全面领导和完善党委领导下的校长负责制；二是坚持依法治校，保障大学法人地位和办学自主权；三是确立共同治理的发展方向，共同治理既是国际高等教育治理的发展趋势，也是我国建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与”这一治理结构的反映和要求；四是遵循大学作为学术组织和教学科研组织的特性，遵循学术治理要求，落实教师在大学治理中的主体地位；五是强调协商在共同治理中的价值，突出尊重、平等、合作与沟通，以保障治理的成效与质量。

     中国的大学治理要从“求变”到“求治”，从对于大学治理的“应然”探讨到治理的“实然”设计转变。治理的理想很丰满，但是应然的理想终究要落地，要扎根大地、开花结果。实现这个转变，就要求治理理论从应然的结构功能主义转向建构主义，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能，最终实现从大学治理的“应然”走向治理的“实然”。

摘自《华东师范大学学报（教育科学版）》2019年第5期