健康中国战略视阈下的康养治理
本文选自《新华文摘》2022年第15期新华观察栏目
作者：吴文武 张燕婷
康养的历史源于养生。养生在我国是一个传统概念，以中医养生为代表，文化底蕴深厚，博大精深、源远流长。近年来，在建设“健康中国”的大背景下，康养快速发展，成为热词、备受追捧，越来越多年轻人加入“康养队伍”，康养已经成为许多人日常生活的组成部分。康养利民、利家、利国，是满足人民美好生活需要的有效途径，也是具有发展潜力和难以被替代的行业。当下，研究康养治理、促进康养发展具有重要的理论和实践意义。
一、康养：定位分析
康养是实施“健康中国”战略、建设现代化强国的内在要求。党的十九大报告提出“实施健康中国战略”，意味着“健康中国”从2016年全国卫生与健康大会提出的“优先发展战略地位”上升为全方位全周期保障人民健康的战略部署。党中央国务院发布的《“健康中国2030”规划纲要》明确提出要积极促进“五大融合”，即健康与养老、旅游、互联网、健身休闲、食品融合，这为加快构建中国特色健康治理体系指明了方向。党的十九届五中全会提出，要全面推进健康中国建设。“十四五”规划和2035年远景目标纲要也明确提出，要加快构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。习近平总书记指出，现代化最重要的指标还是人民健康，这是人民幸福生活的基础；要把保障人民健康放在优先发展战略地位，努力全方位全周期保障人民健康；加快形成有利于健康的生活方式、生产方式、社会经济发展模式和治理模式，实现健康和经济社会良性协调发展，等等。立足建设健康中国，研究康养、发展康养不仅是生命科学或者健康养老某一个领域的问题，更是重大的经济社会问题，需要站在国家发展战略的高度、从多学科的视角去研究和推进。
康养是积极应对人口老龄化、撬动新的经济增长点的必然选择。党的十九届五中全会把积极应对人口老龄化确定为新时代的国家战略，明确了应对人口老龄化的战略地位和治理方略。据联合国《世界人口展望2019》预测，中国总人口将在2030年前后达到最高峰，随后总人口数量开始下降，而65岁及以上老年人口数量将进一步增加并在2060年前后达到最高峰，之后数量会有所下降，但其占比依然会在相当长一个时期内保持相对高位（31%左右）。21世纪中叶前后不是中国人口老龄化的高峰值，而是进入老龄化高原的起始时期。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口2.64亿，占总人口的18.7%，较第六次人口普查上升了5.44个百分点；65岁及以上人口1.91亿，占总人口的13.5%，较第六次人口普查上升了4.63个百分点。可见，人口老龄化是不可逆的必然趋势，是人类文明社会发展进步的必然结果，我们应以积极的态度看待人口老龄化，以有效的策略促进健康老龄化，特别是要抓住老龄化潜藏的巨大发展机遇。随着人均预期寿命的不断增加，退休年龄至75岁之间的老人可以称为“活力老人”，处于青春期后又一个“人生黄金期”。这些“将老未老”的活力老人享受改革开放的红利，既有钱又有闲，且不少人受过高等教育，更容易接受新事物，对生活品质的要求会更高，将成为康养人群的主体。进一步发掘“银色”资源，大力发展康养将成为现代服务业发展的“蓝海”；同时，这也将成为我国经济高质量发展的新的增长点，是满足人民群众对美好生活新期待的重要保障。健康服务业已被国际经济学界确定为“无限广阔的兆亿产业”。
康养是巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴的重要举措。经过艰苦卓绝的奋斗，我国脱贫攻坚全面胜利，乡村振兴扬帆起航。《“健康中国”2030规划纲要》《关于促进健康旅游发展的指导意见》以及多份中央一号文件提出，要充分发挥乡村特色资源富集的核心竞争力，推进农林业与旅游、康养等产业深度融合，发展具备乡村野趣的农业康养示范基地。值得注意的是，康养被赋予新的功能定位：国家实施乡村振兴的重要抓手。康养一方面可以帮助资源枯竭型城市实现转型，另一方面也可以让环境优良、自然资源丰富的边远脱贫地区巩固脱贫攻坚成果，发掘生态资源的健康养生功能，利用“生态+”等模式，推进生态资源与康养产业融合。在《中国康养产业发展报告》（ 2020）评选出的“2020康养20强市和康养100强县”中，大部分县市都不是传统的经济强县，也不在沿海发达地区，甚至还有诸多刚脱贫的国家级贫困县，这反映了康养在脱贫攻坚和乡村振兴中的重要作用。
二、康养发展：现状和问题分析
（一）康养发展现状
2010年以来，党中央、国务院和中央各部门相继发力，从多个角度出台了一系列有关健康、康养的政策措施，涵盖养老服务，康养旅游、康养人才、中医药康养、绿色康养、智慧康养等方面，初步形成了康养基地筑台、康养地产先导、康养农业强势、康养旅游示范、康养医疗支撑、康养智能创新、康养金融保障的产业发展总态势。各地也出台了相应扶持性政策，更加强调康养发展的实践意义、地方特色和实现路径，突出当地发展康养的有利条件。
总的来看，康养实践精彩纷呈，康养创新层出不穷，康养业态多元化，以康养为主题的康养区域、康养城市、康养园区、康养小镇、康养乡村等应运而生，康养地产，康养金融、康养休闲农业、康养旅游业等新兴产业链开始出现，康养产业已成为各地政府和市场投资机构青睐的朝阳产业，快速发展、遍地开花，康养在促进发展、改善民生、建设健康中国等方面发挥着重要作用。
（二）当前存在的主要问题
人们的康养需求已经全面爆发，但康养系统研究、康养高质量发展滞后，康养有效供给不足，存在硬件不到位、服务不规范、政策不完善、康养人才短缺等问题，个人不想康养、不会康养等问题也在一定程度上存在。主要表现在：
一是康养理论基础不扎实、康养发展理念不成熟。尽管学术界和产业界都积极投身到康养发展的理论研讨与实践探索中，但由于康养自身的复杂性、关联性和多业态混合性，厘清其概念和内在逻辑，对其进行系统理论研究、探索出一条方向正确且切实可行的实践道路并不容易。现实中，全国各区县已经开张且实现盈利的康养项目并不多。无法实现盈利的项目终究会被市场淘汰，而大量靠投资“砸”起来的项目效果不尽如人意。这归根结底还是由于当前的康养理论基础不扎实、发展理念不成熟，不足以很好地指导实践。当前，理论和实践呼唤的结果是：康养研究亟待系统化，康养发展亟待科学化。
二是康养政策碎片化，康养资源分散化。国家层面的康养政策已涉及方方面面，但部门间、地方间的政策并不能有效贯通，还存在诸多政策堵点；各地发展康养基本上是各取所需、各显神通，各自为政现象依然存在；康养企业发展总体上是小散乱，政策不配套、资源不集约，无序竞争、打价格战等问题较为突出。面对规模趋大的“银发潮”考验和多层次、多方面的康养需求，康养资源亟待集约化、康养治理亟待现代化。
三是各地康养发展同质化问题严重，区域文化内涵挖掘不够。近年来，各地竞相发展康养，有的甚至不顾自身短板，生搬硬套其他地方发展模式，盲目上马康养项目，不少康养项目同质化，千篇一律、缺乏自身特色，创新不足、后劲不足；有的楼宇化，以康养基地等为名目的造城运动盛行，或者打着康养之名圈地、行商业地产项目之实，浪费了大量土地资源；有的酒店化，认为康养就是住酒店住宾馆，把“住”等同于“养”。总体上，康养项目服务方式传统、粗放、单一，吸引力不强，或者过于高大上、脱离实际需求，结果因楼房过多、门槛过高、客户不足等而闲置，成为“无人城”。发展康养需要充分结合自身特色，深入挖掘区域文化内涵，赋予产业智慧和灵魂，才能实现康养高质量发展。
四是康养从业人员严重短缺，且专业化、职业化程度不高。康养服务是劳动密集型的行业，说到底是靠从业人员的规模和素质来提升整个行业水平。然而，康养人才供需矛盾日益突出。从康养人才需求看，我国老年人大多数在居家和社区养老，形成“9073”格局，即90%左右的老年人在家养老，7%左右的老年人依托社区支持养老，3%的老年人入住机构养老，需要大量上门或在社区提供养老服务人员；随着我国半失能老人超过4000万人，养老照护、康复护理等人才需求较大；全面二孩政策实施以来，每年至少需要职业育婴员、保育员近1000万人次。目前没有康养从业人员配置标准，从业人员数据不详，但仅从机构、床位数据以及服务人口来看，康养从业人员需求量巨大，而且对其专业性和职业化程度要求也较高。在人才供不应求的背后，待遇偏低、社会地位不高、自我认同感低、职业技能认证缺乏、服务标准和行为规范不统一、与雇主难相处等均是“劝退”从业者、康养服务专业人员不愿意入行的原因。
五是从康养市场看，一方面康养需求巨大，人们对美好生活的期盼强烈，盼望健康长寿、一生幸福，共享发展成果；另一方面，康养供给结构性矛盾突出，也存在鱼龙混杂、“劣币驱逐良币”等问题，乱象丛生。以医养结合机构为例，一些规模大、设施齐、收费低的公立机构，入住率高，甚至出现“一床难求”的局面；而不少民办机构，规模小、设施条件较差、医护人员匮乏，难以满足人们的医养需求，门庭冷落；还有部分机构，设施豪华、定位高端，只针对高收入群体提供医养服务，面临床位利用率偏低、投资回报率偏低等问题。同时，市场运行还不规范，相关各方都想分“康养”这块大蛋糕，有的不择手段诱骗消费者，虚假广告、假冒伪劣产品，形形色色，难辨真伪，特别是针对老年人、年轻女性、大中学生群体的虚假康养宣传和行为，损害了消费者利益，消减了建设健康中国的努力，也为康养发展蒙上了阴影。康养行为亟待引导，康养市场亟待规范，康养供给结构亟待优化。
六是就个人而言，还存在一些认识误区和行为偏差。有的认识不到位，不愿花钱康养、认为康养无用、把康养视为养老等大有人在；有的不信康养而信偏方，四处寻找“不老丹”，寻求长生不老；有的求短平快，对康养的长期性、渐进性、过程性、科学性缺乏认知和耐心，不能长期坚持康养。还有不少人，一是把康养旅游化，简单地认为康养就是旅游、游山玩水，旅游了就是康养了，忽视了康养内容的丰富性、形式的多样性；二是把康养补品化，认为康养就是买补品、吃补药，见到补品就买，家里各种保健品、补品“堆积如山”；三是把康养享乐化，认为康养就是养尊处优、过奢侈生活，吃喝无节制、起居无规律、处世无规矩，在任性、放纵中消耗健康；四是把康养保姆化，认为康养就是不干家务、少劳动，对保姆的要求越来越高，既模糊了康养的边界也超出了家政服务的范围，如此等等。人们的康养认知和行为，亟需理论指导、科学引导、实践辅导。
三、康养研究：概念界定和理念理论体系构建
我国康养发展现状表明，上有决策部署，下有实践创新，人民的康养需求很旺盛。但目前学界对于康养的研究还比较碎片化，人们的康养观念和社会的康养氛围尚未形成，康养发展不平衡、不充分的矛盾较为突出，亟需学术界从科学的角度刨根问底、系统思考，提供理念引领、提出理论构想，为康养产业发展的路径选择、制度安排和效果评估提供理论支撑、方案论证和决策建议。
（一）界定康养概念
当下，有关康养及相关的概念，新词频出、林林总总，众说纷纭、各执一词，且使用混杂，可谓“概念丛林”。关于“康养”概念，国内学术界、产业界尚未有广泛认可的定义，具有代表性的说法有三种：一是“康养”就是与健康有关的一切事物，康养产业，其实就是健康产业，它不仅仅限于老年人，而是全民健康的概念。二是“康养”即“健康”+“养生”，具体指“在特定环境中开展一系列活动，不断提高内在修养，进而达到身体和精神全方位的最佳状态”。三是“康养”分为“健康”、“养生”、“养老”三个维度，“养为手段，康为目的”，旨在拓展生命的“长度”、“丰度”和“自由度”，使人的“身”、“心”、“神”逐渐趋于最佳。
国内学者大都把“健康”作为“康养”概念的一个重要维度。其实，“健康”本身内涵丰富、外延宽泛。本文认为，康养是一个复合概念，是一个需要多学科、多领域深度融合的系统工程，有广义和狭义之分。狭义上，康养可以从养生、养病、养老等方面来诠释。养生主要是指对人们生命期身心健康的提升和养护，养病主要是指疾病治疗后期的医疗护理和身体康复，养老主要是指老年人健康养护的一系列精神和物质安排。因此，康养是指集养生、养病、养老等多位一体，以康为目的、养为手段而展开的物质活动和精神活动的总称。广义上，康养涉及教育、科技、文化、卫生、体育、居住、食品、生态环境、休闲娱乐等相关领域融合，指一切有利于保持、增强和恢复健康的活动。
（二）创新康养理念
研究和发展康养，需要创新思维、与时俱进，不断创新康养理念，形成具有前瞻性、战略性、引领性的康养理念体系。比如，树立“全健康”理念，关注人类、动物和环境的关联性，提高全民健康素养，推动跨地区、跨部门、跨学科协作与全社会参与，构建促进实现人类个体健康、群体健康、动物健康、生态健康等的“全健康”体系，形成有利于康养的生活方式、生态环境和经济社会发展模式。又比如，树立“全康养”理念，统筹兼顾不同群体、不同性别、不同年龄、不同生命阶段的人的健康养护问题，构建包括全生命周期、全年龄、全性别、全人群的“全康养”体系，全方位、多渠道、全面推进个体康养、群体康养、整体康养，使康养成为一种习惯、一种生活方式、一种治理模式，形成康养的自觉意识、自觉思维、自觉行动。
（三）构建康养理论体系
康养涉及多部门、多主体、多行业、多业态，具有典型的“跨界性、复杂性、多元化”特征。康养研究需要回答“养不养、养什么、谁养谁、谁来养、怎么养、哪里养”等核心科学问题。构建康养研究理论框架，从康养治理现代化的视角，应重点聚焦如下几个方面：一是康养治理体系和作用机制。二是康养政策量化研究。三是康养人才培养。四是康养理论及其应用。
四、康养治理：促进康养高质量发展
没有康养治理现代化，就没有康养事业高质量发展。研究康养问题的出发点和落脚点在于构建康养治理现代化体系，提升康养治理现代化能力，促进康养高质量发展，提高康养产品质量和服务水平，不断满足人们日益增长的康养、健康需要。
（一）推动康养立法，健全康养政策法规体系。法治是国家治理现代化的重要标志，康养治理的基本方式必然是法治。建立康养政策法规体系对于实现康养治理现代化具有重要价值。目前，康养政策法规制定相对滞后与零散，且面临着法规效力等级不高、以规范性文件为主的问题。应尽快明确康养的法律地位，建立普惠化、多元化以及责任明细化的康养政策法规体系，为康养高质量发展提供法律依据和根本遵循。
（二）优化康养资源，完善康养体制机制。我国康养发展还处在初级阶段，粗放经营、重复建设等特征明显，迫切需要加强顶层设计，完善康养体制机制，整合康养资源和各方面力量，实现更好更快发展。应加快机构改革，加强归口管理，加大规划布局、统筹协调、制度创新力度，形成全国上下、各地各部门、各企业各单位、社会各方力量协同推进康养发展的整体合力，确保康养体制协调、机制灵活、运行顺畅、集约有效，既统一规范又各具活力。重新定义“无地产不康养”模式，避免过度配置基础设施，拓宽大众康养消费渠道。
（三）提高康养质量，推进康养服务专业化、标准化、数字化、国际化。康养的本质是为健康服务。提高康养服务质量是时代所需、大势所趋，必须优化康养结构、提升康养效能。要提高康养产品、服务供给能力和水平，开展专业化康养服务，建立康养服务标准体系，促进康养发展与科技进步深度融合，挖掘康养产业发展新动力，在与移动互联网、大数据、人工智能的深度融合中实现康养产业的新发展，以专业化、标准化、数字化的高品质康养服务不断夯实康养产业基础；同时，注重与国际接轨，学习借鉴国外康养经验，以国际化的高品质康养服务更好满足多样化康养需求。
（四）突出康养特色，形成丰富多彩的地方康养优势品牌。我国地大物博，康养资源丰富，且分布呈现一定的区域聚集性特征，康养潜力巨大。深入挖掘全国和各地康养特色，有特色的彰显特色，没有特色的植入特色，形成布局合理、特色鲜明、吸引力强的康养产品体系和目的地网络，构建世界康养在中国、中国康养在各地的新格局。一是突出适老化开发，为老年人打造涵盖自理、半自理、专业照护等全周期照护服务和美好生活空间，让他们享有有尊严、平等、自力的养老体验，重塑人生价值和社会价值，开心快乐、积极生活，小病不愁、大病无忧，实现“老有颐养”的美好愿景。二是构建医养结合新机制。康养离不开医疗，“养”是核心，“医”是保障，“医养”结合是康养的内在要求。现阶段，要破解“医不能养、养不能医”的体制障碍，形成“以医促养、以养促医”新机制。三是打造多元化康养模式。四是发挥中医药“治未病”和养生保健优势，挖掘民族医特色，促进中医、西医、民族医“三医融合”，为人们提供更具特色的康养服务。五是开发或培育一些非物质文化遗产保健养生类特色项目，如太极拳、药膳、气功、八段锦等，提供体验服务，丰富康养内涵。六是建设专项康养工程。特别是，运用低碳技术，结合乡村振兴和基层治理，打造零碳智慧康养小镇、康养乡村、康养社区，增强基层康养的吸引力和吸纳力。
（五）建设康养队伍，大规模培养康养人才。康养高质量发展需要大批高素质的各类康养人才。目前，最紧缺、最急需的是养老护理专业人才和乡村实用康养人才。要坚持学用结合、以用为本，制定“康养人才培养规划”、实施“康养人才发展工程”、采取“康养职业技能提升行动”，多措并举培训培养康养人才，从源头上扩大康养从业人员队伍、提高康养从业人员素质和服务质量，完善康养服务人才评价机制，同时不断提高从业人员经济待遇、社会地位，增强职业吸引力，为康养可持续发展提供人才保障。
五、结 语
健康长寿是人类追求的永恒目标。人人需要健康，老人更需康养。拥有健康才能享受幸福、拥有美好未来。康养的本质是促进健康，要义是建设“健康中国”，推进人类社会高质量发展，目的是不断满足人们的美好生活需要，关键是养成健康的理念、习惯和行为方式。以养生、养病、养老为主要内容的康养产业是全民关注的新兴产业、朝阳产业、“幸福产业”，不仅关乎民生福祉，而且代表一个国家和民族的发展水平与文明程度。树立科学的康养理念，营造良好的康养氛围，积极开展康养理论研究，不断健全完善康养制度体系，推动康养产业高质量发展，是实现国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，更是对满足人民群众日益增长的健康需求的有效回应，有利于积极应对人口老龄化，促进经济社会协调可持续发展、有利于实现共同富裕和中华民族伟大复兴目标。
进入新时代，人们的健康管理意识和康养需求日益增强。站在奔向实现第二个百年目标的新起点上，研究康养问题要以习近平总书记关于哲学社会科学研究、健康中国建设等重要论述为指导，聚焦研究基础性、前瞻性、战略性问题，突出理论性、实践性和应用性，促进多学科、多领域、多要素、多方法深度融合，构建康养学科体系、学术体系和话语体系，并按照思想引领、制度规范、产业发展相结合相促进的路径，在康养理论和实践层面寻求新突破、实现新发展。
【作者单位：海南大学公共管理学院，
中国劳动和社会保障科学研究院】
（ 摘自《中国行政管理》2022 年第2期，
原题为《健康中国战略视阈下的康养治理研究》）
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