学人专题 | 【周雪光】从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度 （上）
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从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度 （上）
原文刊于《社会》2016第1期
问题的提出
以今天的组织学眼光审视中国官僚体制的历史演变，始于魏晋南北朝的“官吏分途”当是中华帝国官僚体制在人事制度上的重大变迁：一方面，各地郡县长官职位从由当地精英充任转为由中央政府直接任命调遣；另一方面，流品内外官吏职分两途，官与吏在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面渐行渐远，最终为巨大的沟壑所隔离。“官吏分途”以及与之相伴的制度安排和组织行为为中国官僚制打上了特有的烙印，与韦伯式官僚组织形成鲜明对比。本文以周雪光（2014）提出的“帝国逻辑”为分析思路，探究帝国逻辑与官僚人事制度设置之间的关系，从帝国的逻辑来认识官吏分途的渊源和意义，解读其背后隐含的帝国逻辑。本文的中心命题是：“官吏分途”是帝国治理应对规模之累以及由此产生的委托—代理困难的一个制度安排。这一人事制度塑造了中央与地方、官与吏，进而国家与社会间关联的结构性特征，并随之渗透于帝国逻辑的运作过程中，体现在正式制度与非正式制度的并存共生、象征性权力与实质性权力（名与实）之间转化的各个环节上。在这个意义上，官吏分途制度是帝国逻辑的有机组成部分和具体体现。
笔者关注“官吏分途”这一现象并不仅仅是出于史学好奇心，更是因为这一历史过程在当代仍然有着重要的现实意义。作为历史遗产的官吏分途制度以不同的形式、在不同程度上存在于当代中国的官僚制度之中。这一历史视角对我们解读当代国家治理和中国官僚体制极有启发意义。对“官吏分途”进行历史追溯有助于我们从新的角度认识当代国家治理的两个重要议题：
第一，中央与地方关系。在国家治理的历史长河中，中央与地方的关系始终存在一个令人困惑的矛盾现象：一方面中央集权体制稳固不变，威严至尊；另一方面，地方权力各自为政，禁而不止。历史上两者并存共生，表现为不同时点上此起彼伏的周期性现象；即使在同一时点上，中央集权高压的情形也并不意味着地方权力全然销声匿迹，后者仍然以隐蔽的形式继续发挥着作用。本文认为，“官吏分途”的制度安排不仅为维系帝国大一统体制提供了组织基础，而且能够灵活调整中央与地方的关系，但它同时也是两者矛盾紧张的渊源之一。
第二，基层政府在国家治理结构中的位置。在传统中国的官僚体制中，基层政府通常指面对民众的府县守令官员，他们一方面代皇帝抚民亲政，另一方面为皇朝征收钱粮，维系治安，守土一方。在当代中国，基层政府下沉至乡镇街道，直接面对城市居民的各类政府部门也属此列。学者们近年的政府研究工作描述了有关基层政府行为的丰富画面以及中央政府自上而下整顿基层的不懈努力。这些不同地点、不同领域和不同场景的研究呈现了基层政府行为与中央政策之间的差异、距离和紧张以及不绝于耳的“加强基层政权建设”的呼声。这些观察指出了一系列问题：如果说基层政府是连接国家与社会、政府与民众的枢纽，“官吏分途”的制度安排在这里扮演了什么角色？中国国家治理的基本矛盾与官僚人事制度安排之间是什么关系？
本文拟从历史和理论两个维度考察官吏分途制度。首先，本文将从历史维度回顾“官吏分途”的历史演变以及由此产生的制度特征，然后转向分析1949年之后呈现的地域基础上的“层级分流”模式和相应的官吏相对谱系，讨论这一模式与历史上官吏分途制度的异同之处。进而，文章以“帝国逻辑”（周雪光，2014）作为分析框架，从理论上分析解释这一制度安排及其与国家治理的关系。文章最后讨论这一制度安排在当代社会的意义及其面临的挑战。
据史学考证，早在西周，中国的上古时期，即已存在明晰可辨的官僚制度（李峰，2010）。秦统一天下，建立了以郡县制为基础的帝国官僚体制，至西汉，文书行政的官僚体制已臻成熟（富谷至，2013）。随后，中华帝国的官僚体制经历了漫长的演变过程，其中最引人注目的是始于魏晋南北朝的人事制度变迁——“官吏分途”。这一历史现象在史学界已有众多关注和研究，其演变过程亦有大致的共识和定论。缪全吉（1969）提出的官吏关系演变三阶段论如下：第一阶段，从秦至汉，其基本特点为官吏相通（或儒吏合流）。秦统一六国后，弃儒崇吏，以吏为师，依赖吏属佐治，吏的地位大为增强。尔后西汉建立了完整的官制，吏儒并用，官吏相通，“吏服训雅，儒通文法”（阎步克，1996：453）。第二阶段，从魏晋南北朝至隋唐，突出表现为儒吏殊途。随着魏晋时期九品官人法的建立，官于秩次之外区分儒吏流品，加之权在中央，重内轻外，“下品无高门，上品无贱族”的官品分化趋势明朗，胥吏日趋卑下（宫崎市定，2008）。“唐宋以后，士其业者，不为吏胥，为吏胥者，则市井狡猾、巨家奴隶及犯罪之人，以是吏胥贱”（缪全吉，1969：6）。第三阶段，从隋唐至明清，吏役合流成为一大趋势。“自隋唐佐官，皆命出朝廷，且数目有限，一应细务，例皆点派境内编户以司其事”（缪全吉，1969：7），胥吏应运而起。如黄宗羲（1985：41）所言：“古者府史胥徒，所以守簿书，定期会者也。其奔走服役，则以乡户充之。自王安石改差役为雇役，而奔走服役者亦化而为胥吏矣。”随后的元明清时期虽有流变，但官吏分途制度持续发展，胥吏一体，自成体系。
在一般意义上，“通常所谓胥吏，由在官府中专门经办各类文书的人员、处理具体事务和技术性工作人员、从事其他杂务厮役的人员等共同构成”（叶炜，2009：81）。“吏”这一称谓在不同历史时期有着不同意义，即使官吏分途之后，“吏”作为一个群体，其内部也有极大的异质性。上至中央六部的书员，下至县衙的书吏都属于“吏”这个群体。在基层政府的州县衙门，书吏与差役常常合为一体，文献中通常用“胥吏”一词概而论之。中华帝国的基层治理表面虽以“一人政府”为特征（瞿同祖，2003），实则有着庞大的胥吏队伍配合，基层政府如州县衙门事务方能完成。以乾隆年间吴江县为例，知县之下仅11名佐杂官，但各类吏役多达300-400人（周保明，2009：115-117）。到清朝晚期，各县胥吏一般也在百人以上（张研，2011：80）。本文关注基层政府与国家治理的关系，因此，主要在州县下层胥吏这一层次讨论问题。
史学领域已有关于胥吏制度的诸多研究成果。瞿同祖（2003）曾在其著作中专辟章节系统叙述清代州县政府中胥吏阶层的角色意义。缪全吉（1969）和周保明（2009）分别对明朝和清朝的吏役制度、活动和影响进行了全面细致的研究和讨论。叶炜（2009）的专著全面讨论了南北朝隋唐特别是唐朝的书吏制度。赵世瑜（1994）纂集各类史实，梳理了从先秦至明清各个历史阶段官、吏、役关系演变的大脉络，并借用社会学中韦伯的科层制理论特别是帕森斯的功能主义理论和分析概念，以相当大的篇幅讨论官吏制度的历史作用，特别是其对行政系统效率的正负功能。周保明（2009）试图借用社会科学理论解读清代胥役制度的意义。阎步克（2009）追溯了秦汉魏晋南北朝官品分化的历史演变过程，特别是官位这一线索上职位与品位的演变。他发现，在这一演变过程中，儒吏融为一体，转化为中国文化特有的文人官员阶层，与技术从业的吏属日益分化，渐行渐远。但他的研究对象主要是门品秩序和官品秩序的演变过程，对吏途未有关注。祝总斌（2006）在一系列论文中提出了独到的见解，他特别指出了胥吏在传统国家治理过程中的位置和意义，不同于传统学者视胥吏为痈疽的观点。在国外学者中，宫崎市定（2008）对“官吏分途”这一主题的研究最为深入有力。他以九品官人法为线索，追溯了自汉、魏晋、南北朝至隋唐早期中国国家制度的三个重大转折：贵族制向官僚制转化、推荐制向科举制转化、官吏分途。这三者是同一个大过程的不同侧面，互彰意义。宫崎市定认为，官吏分途是官僚贵族化的结果：在贵族制为官僚制所替代之后，官僚制本身走向了贵族化，促使官吏分途，科举官员转化为以经致仕的士大夫阶层，而技术末节之事置于胥吏手中。在英文文献中，瑞德（Reed，2000）利用巴县晚清档案资料对县衙胥吏的录用、奖惩和社会生态作了细致生动的描述，并特别强调了胥吏的地方关系网络。概括来说，官僚制度在中国史研究中得到了极大关注，相关著作汗牛充栋，相对而言，关于“官吏分途”特别是胥吏制度安排的研究则屈指可数。赵世瑜（1994：3）这样写道：“所有关于胥吏的论著加在一起，与国内外对中国官制的研究成果相比，只能算是沧海之一粟。”以笔者浅见，这一判断在20年后的今天仍然是恰如其分的。
从当代组织分析视角来看，“官吏分途”是中华帝国官僚体制的一个突出特征：官与吏在同一官僚机构并存共生，有着上下级关系，但同时又是互为隔绝的群体，从录用、流动、晋升到监察、俸禄诸多方面，两者有着截然不同的职业生涯。这体现在一系列的制度安排之上。我们以明清时期为例勾画其主要制度特征。
首先，官与吏从录用到流动有着严格区分，形成了两个截然不同的群体。官员来自全国各地，沿科举之途通经入仕，然后由吏部遣派各地。而明代地方胥吏或从“清白无过”的平民中挑选而来，或来自各级官办学校的淘汰者。明朝规定，胥吏不得参加科举考试，从而剥夺了胥吏正途入仕的机会。科举入仕者与吏员的流动如升迁方式也迥然不同。明清时朝，官员任用规定需回避本省之籍，只能跨省流动任职。与此相对的是，胥吏在本地（县）世代相传。吏员终生不得成为职官，极个别“破格”入仕者也只能为七品下的佐贰、幕职等偏职（颜广文，1989）。清沿明制，胥吏“由各处佥拨充役”，后改为按国家额定编制考取或招募，发给执照，有额定的工食银两，所谓“一吏一役，银米皆有定数”，成为编制内的官府雇员（张研，2011：80）。然而，非正式在编的胥吏数量通常更为庞大。在“不完全财政”制度下，虽然官吏名义上各有俸禄，但这些俸禄多不足持家，特别是胥吏，几无正式收入，靠公差跑腿的好处费为生。
其次，胥吏有着“位极贱而权甚重”的结构位置特点。一方面，胥吏位于官僚体制等级结构的从属地位，职卑位贱，只是上级号令的执行者；但另一方面，他们占据了极为重要的战略位置，往往是实际权力的拥有者。我们可以从几个方面来解释这一状况：第一，如上所述，官吏在录用和流动上的严格区别造成了这样一个局面，即在各地州府中，官员（和他们的幕僚）都是外来人，而吏属任用皆为本地人（王雪华，2012）。这一特点又因为官员的短暂逗留而尤为凸显。例如，明清时期地方官员平均任期不足三年（黄仁宇，2001；孔飞力，1999；李国祁，1975：32-41）。与此相反的是，“书吏多为土生土长的本地人。他们长期甚至世代供职，把持衙门各房，所谓‘官有迁调，而吏无变更’……胥吏也‘像书吏一样，他们在本省本州县服役，都是当地人’，‘在规定服役期届满后’，像书吏一样，‘竭力久居岗位’。除此之外，胥吏与地方势力紧密勾结……久居其职，久操其事，加上盘根错节的地方人脉，造成了胥吏之职的专业垄断性，使胥吏在各自行当中、在某种程度上，实际执掌着地方行政的实权”（张研，2011：83-84）。用组织分析话语来解释，这种委托—代理结构导致了严重的信息不对称，胥吏的稳定性和地方性使得他们占据信息优势，可以在相当程度上操纵实质性权力。这一点前人已多有论述。第二，尽管胥吏群体在官僚体制中缺乏正式制度的约束，但他们有着稳定的行为规范。叶炜（2009）讨论了南北朝特别是唐朝的书吏制度安排及其作为群体阶层的形成。这一观察似乎也适用于地方胥吏阶层。瑞德（Reed，2000：5）对晚清时期巴县衙门胥吏的研究指出：“虽然胥吏在法律体系之外运作，而且他们的活动经常直接与法律规定相悖，但他们的行为表现出组织和理性上十分一致的程度，体现在内在构建和实施的规则和程序之上。”第三，胥吏的重要性还在于其在官僚组织运作中非正式制度的核心位置。例如在明清时期，地方乡村中上报核定数额的“在册田土”与县令衙门所实际控制的“实征田土”有着巨大差异（陈支平，1988）。而这些信息大多掌控在久居其位的胥吏手中。杜赞奇（2003：第2章、第8章）讨论晚清基层社会中文化网络权力的渊源时指出，“知县以下的各级书吏和差役”在土地丈量、清理财政、赋税摊款中扮演重要角色，在赢利型经纪和保护型经纪中都处于重要位置。这一状况在民国时期仍未有真正改观。
再次，与发达精细的官制相比，官僚体制的正式化趋势在胥吏层次驻步不前，有关胥吏管理的制度明显缺失。如周保明（2009：3）所言，“就清代而论，有关地方吏役的制度设计是边缘中的边缘”。这一观察也适用于隋唐官吏分途确立后的历朝历代。虽然在清代胥吏的管理经历了由差役制到雇役制的理性化演变，但其录用、俸禄、职业生涯等规制多次反复，未有定制，其俸禄常常不足代耕（缪全吉，1969；周保明，2009）。在胥吏制度确立的明清时期，虽然在正式制度上中央政府对各地胥吏配置的数目、类别等有着粗略规定，但几无实施（Reed，2000）。对于胥吏的管理、奖惩、激励等更无明确规范，许多人甚至没有固定俸禄，胥吏管理的实际权力在各地府县长官手中。“吏役作为地方政府权力结构的关键环节，他们在某种程度上主导了整个地方衙门的系统运行，是具有合法身份的衙门‘公人’（有别于幕友等‘私人’群体），而另一方面，这些人又属于统治结构中的‘非官僚人群’，不受传统官僚制度诸元素的制约，充其量也就是一种‘准正式结构’”（周保明，2009：3-4）。因此，历来的官僚体制改革极少能够触及胥吏层次。杜赞奇（2003：225）谈及从晚清到民国初期的转变时写道：“用一位同时代人的话来说，尽管税收体制发生了巨大的改革，但在最下层却无实质性变化，那些税收人仍然逍遥于国家控制之外。”这一感叹在各个历史时期不断地回响着。简言之，与官僚体制中官制的不断精细化、正式化趋势不同，胥吏制度始终游离在官僚体制的边缘。
最后，我们简要比较一下中国官僚体制中的“官吏分途”与西方（如英美）的文官制度。根据《大英百科全书》“Civil Service”条目所述，早期英国文官制度的设立受到中华帝国官僚制度的影响。从形式上来说，两者有许多类似之处：中央调遣而来的官员类似于政治任命官，而官僚机构中的胥吏稳定不变，犹如文官的职业生涯。然而，如果我们仔细考察一下两者的具体制度和实际运行过程就会发现其巨大差异：（1）在西方文官体制中，公务员有普遍适用的职业生涯、流动渠道和相应的激励机制。虽然中国官僚体制中中央各部的文书胥吏有相应的晋升通道和职业生涯，但就下层胥吏来说，类似的正式制度踪迹难寻。（2）西方的文官身处官僚组织正式制度之中，其行为活动受到规章制度和权限范围的明确限制，而中国官衙中的胥吏更多地为当地长官所左右。（3）西方文官制度以及在其中活动的文官与所在地并没有实质性联系，而中国官僚体制中的胥吏深深植根于地方性土壤之中。因此，中华帝国的官僚体制与韦伯式官僚组织的种种特征相去甚远。
历史上的官员、幕僚、文人都注意到胥吏在国家治理中的重要性，并留下了大量抨击性评论。从南宋的叶适到明清之交的黄宗羲、顾炎武以及清代流行的各类“经世文编”等著作中，均辟专门章节讨论胥吏之弊端。缪全吉（1969：1）引清代官员梁章钜之言：“胥吏者，官民交接之枢纽。”清代韩振（1825：卷二十五吏政十一）言：“自天子至庶人，未有不求助于人者也。上者辅德，次辅事。天下之事，谁为政？曰：二显；二隐。何谓显？曰：三公统六部，六部各统其曹，是谓内之显治；以司道查守令，以督抚察司道，是谓外之显治。何谓隐？曰：内掌曹郎之事，以代六部出治者，胥吏也；外掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也。是皆上佐天子，以治民事，而其迹不见者也。”胥吏“代六部出治”，其实际作用之重要自不待言。钱穆（2001：125）谈及胥吏重要性时写道：“晚清光绪年间，还有人这样说：‘一切事情到了胥吏手里，铨选则可疾可迟，处分则可轻可重，财赋则可侵可化，典礼则可举可废，人命则可出可入，讼狱则可大可小，工程则可增可减’”。日本学者岛田虔次（2008：150）亦如是说：“在中国近代，行政的实务仅仅被胥吏所把握，即使是天子任命的官员，在侵犯了胥吏的利害关系的时候也不能施政，这已是众所周知的事实。官僚所关心的唯有读书著述、诗文的应酬以及士大夫之间的社交；关于政务，不过只是观念性地主张治世的精神和德化的理想而已……胥吏是什么呢？在官署，似官而非官；只知行政的技术，不知行政的精神；其教养是虽识字却不识文。在所有的意义上都是似是而非者，即俗之又俗的人。而且士大夫既然不得不作为官僚而立身，那么不管他们是怎样轻视或者憎恶，要想不依存于这种胥吏而维持自己的存在是办不到的。”虽然这一描述针对元朝，但也在很大程度上适用于随后的明清两代。这些历史文献中充斥的对胥吏的口诛笔伐，恰恰说明了胥吏的重要性。
从以上讨论来看，“官吏分途”及其配套的管理措施应该是一个糟糕的制度安排：官与吏的群体分离制造了组织内在的紧张；录用、流动、管理的一系列制度安排使得下层胥吏地位低下但大权在握，而且几无制度约束；科举制度被看作是中国社会阶层向上流动的重要渠道，但官吏分途意味着，庞大的底层胥吏群体被结构性地排斥在体制之外。激励机制缺失易诱发种种不端所为，前人已明道理：“士有爵禄，则名重于利；吏无荣进，则利重于名。”（《新唐书·刘晏传》）这就提出了一个新的问题：如果说胥吏制度有如此多的弊端，似乎处处与中央集权体制的宗旨相悖，为什么这一制度能在中国历史上长期延续下来？为什么针对胥吏的口诛笔伐和奏章进言未能导致大的改革尝试，以正式化的人事制度取而代之？显然，充斥史书的关于胥吏的记载和讨论不是本文的研究结论，而是进一步探究的起点。在对此进行理论分析之前，我们有必要观察一下官吏分途这一人事制度在当代中国社会的延续与变异。
1949年之后的官僚制度脱胎于武装斗争中发展起来的列宁式政党，其人事管理制度有着不同于中华帝国的新特点，如党政双重权威体制，党管组织人事的制度安排，又红又专的选择标准，等等。然而，着眼于官僚人事流动的大脉络，我们不难发现帝国历史上官吏分途的制度安排在当代中国官僚体制中的种种痕迹。
（一）当代中国官僚体制的空间流动趋势
浏览1949年之后描述官僚体制的词汇，我们发现“官吏之分”连同“胥吏”这一词汇从官方语言中消失了，取而代之的是“干部”这一舶来品。新中国初期，“干部”这一称谓泛指在政府机构和国营单位工作的一般工作人员，包括领导干部、经理和专业人员。官方文件在特指官僚体制中的官员时通常区分“领导干部”和“基层干部”（参见图1）。改革开放之后，专业人员和一般职员逐步从“干部”队伍中分化剥离。近年来，“公务员”成为政府官僚组织专职人员的称谓。
图1：人民日报含有“干部”关键词的文章数目占总文章数目的百分比（1949-2012年）
仔细观察干部/官员的流动情况，不难发现官吏分途现象仍然存在，只是有着不同的表现形式。以笔者过去十年跟踪观察的一个乡镇政府为例，在2004-2014年间，这个乡镇政府的党政正副职领导（即党委书记、副书记、镇长、副镇长、人大主席）共16人，均从该镇以外的本县其他部门或乡镇调入，除1人因家在该镇就地退休，2位副职尚未调离外（均在镇上安家），其余“外来人”（除调入不久仍在任者）悉数离开该镇，流动到该县的其他区域内继续他们的职业生涯。在镇政府工作的一般干部中，从外面调入的一般工作人员（如大学生村官、大学生分配进入）大多离开该镇；与此相对的是，在本地土生土长的大多数工作人员没有离开该镇政府，而且也并不期待离开该镇。这个乡镇政府的干部流动状况隐约显示了官吏分途的基本架构：镇主要领导类似于历史上不断流动中的“官”，来来往往，临时驻脚；而当地一般工作人员则类似于历史上“吏”的角色，土生土长，固守本土。另一个特点是：这些镇一级的党政正副职官员在其后来的职业生涯中只是在上一行政层级（县）范围内流动，超越（县）行政边界流动的例子未有所闻。据笔者观察，这一模式在其他各地乡镇政府也普遍存在。在人口流动性较高的城市的基层政府中，基层干部来自外部区域的比例更高，但是其中大多数人会在该行政区域长期稳定下来，融入当地社会网络，他们在结构地位和行为方式上与古代的“吏”没有实质性区别。
如果在更大范围内观察官员流动情况，也会发现类似的模式。根据年鉴和地方志，笔者的研究团队收集了江苏省扬州、泰州两个地级市及其所辖区域在1990-2008年间市、县、镇三级政府主要部门主要负责人流动状况的相关资料。在收集的资料中，最低一级官员是乡镇的主要负责人，即镇党委书记、镇长、镇人大主席；县级政府资料包括了县委、县政府以及县级主要政府部门的主要负责人，如县委书记，副书记，县长，副县长，各县级局、办公室负责人等；市级资料包括市委、市政府以及市级各局委办的主要负责人。这些官员都是国家正式公务员，最低级别为正科级。我们通过资料来分析这些官员在1990-2008年间跨行政区域（县、市）的流动状况。本文将“行政区域”定义为官员所属的县（含县级市）或所在城市（地级市所在地）。“跨行政区域流动”指官员从所属的县或市（城市）流动到另外一个县或市（城市），包括在同一地级市所属的县或市之间的流动。与以往官员职位升迁的研究工作不同，本文所关注的是官员在地域空间上的流动。研究发现：
第一，跨行政区域的官员流动率极低。图2展示的是扬州、泰州地区1990-2008年间跨行政区域流动的官员数目与同一时期所在地区官员总数的比率。如图2所示，在近20年间，县市各机构主要官员群体跨行政区域的流动率只有1%－5%。图3是官员跨行政区域的年流动率，即每年跨行政区域流动的官员数目与同年所在区域的官员总数的比率。由于逐年的流动可能会受到一些特殊事件（如政府换届）的影响，图3中同时呈现了3年平均流动率，可以看出，流动趋势更为平缓，年均流动率在5%上下波动。本文的资料覆盖了扬州、泰州地区县市两级主要政府部门的主要官员，有着近20年的时间跨度，这里所显示的状况大致反映了政府官员空间流动的基本趋势，即绝大多数官员在所在县或市的行政区域边界内度过他们的职业生涯。
图2：扬州、泰州地区市县官员跨行政区域流动率（1990-2008年）
图3：扬州、泰州地区官员跨行政区域流动率（1990-2008年）
第二，官员的空间流动主要为行政区域边界所制约。泰州于1996年从扬州分离出来，升级为地级市，原来属于扬州市的部分县域随之划为泰州市所属。这为我们观察行政区域边界与官员流动模式提供了一个极好的自然试验。本文将扬州、泰州的各自行政区域划分为县级（包括县级市）和地级市来观察官员的流动。在地级市与其下属市县间的调动属于行政区域内部流动。图4的实线表示“行政区域内部”流动，虚线表示“行政区域之间”流动。图4显示出以下几个特点：（1）整体上来看，不同行政区域内部或之间的流动率都很低，不足3%；（2）行政区域内部的流动率（即扬州市与其所属市县间，泰州市与其所属市县间）明显高于跨行政区域流动率（即扬州市与泰州市所属市县间、泰州市与扬州市所属市县间），差异通常在数倍以上；（3）扬州市与泰州市之间也有着较高的流动率。这两个地级市属于同一行政级别，其间的官员流动由省级部门决定。在这个意义上，这两个地级市间的流动也属于“同一行政区域”即省内的流动。简言之，这两个城市间的流动状况与上面讨论的趋势是吻合的。这些趋势清楚地表明，行政区域（而不是物理空间距离）是制约官员空间流动的基本机制。
图4：扬州市、泰州市及其所属（市）县间的官员流动率(1990-2008年)
第三，如果说只有极少数官员有跨地区流动的可能性，而且这一空间流动通常意味着职务或地位的提升，那么哪些部门或职位有着跨地域流动的优势呢？图5和图6分别呈现了跨区域流动率最高的15个政府部门和职位。通过图5、图6不难看出以下特点：（1）官员的空间流动通常发生在该行政区域中官僚体制内居最高位置的部门（如县委、县政府、组织部等），特别是这些部门最高职位上的官员（如县领导、市领导）；（2）那些隶属强势“条”上的部门（例如税务部门、纪检部门、银行）官员跨行政区域流动的概率较高；（3）特定的政策使得一些特殊部门（如共青团）的官员在空间流动上尤为获益。在这个意义上，跨行政区域流动率高的部门和职位成为训练、储备“流动的官”的组织基地。通过这些自上而下的调遣流动，流动的官员和他们的职业轨迹将不同的行政区域连接在一起，延续和强化了这些区域对自上而下的权威的向心力。
图5：扬州、泰州地区跨区域流动率最高的15个部门机构（1990-2008年）
图6：扬州、泰州地区跨区域流动率最高的15个职位（1990-2008年）
（二）讨论：层级分流模式与官吏相对谱系
本文将上述政府官员空间流动的趋势称为地域基础上的“层级分流”模式，即每一行政层级上的大部分官员通常在该行政区域内部固守或流动，只有处于这一层次最高位置的极少数官员有机会向外地或上一层级流动，而且在官僚体制的各个层级均呈现类似的趋势。具体说来，这一模式有以下几个特点：首先，地缘基础的凸显。在镇、县、市各层级的流动，无论是平级的调动还是向上晋升，基本上是以地缘为边界的，即大多数干部主要是在同一行政区域（地域）内流动。例如，乡镇政府的干部大多终生在该乡镇内部流动；一个县各个机构的干部大多终生在本县内部流动；同样地，市级或市属干部大多终生在本市的行政区域内流动。第二，层级间的逐层分流。某一行政区域内官僚体制最上层的主要负责人（如正副职或主要机构的负责人）有更多机会跨区域流动（例如，一县负责人调任另一县负责人）或向上一级行政区域流动（如一县负责人调任上一级市级部门任职）。换言之，在官僚体制的各个层次（市、县/区、乡镇），官员的流动空间大多局限于上一层次的行政区域，即乡镇一级主要负责人在本县内各机构流动，县级主要负责人在本市内各机构流动，市级主要负责人在本省内各机构流动，极少有跨越行政级别的空间流动（如某一县委书记调至原地级市以外地区任职）。第三，据此推断，政府各机构内部的办事人员更多地显示出“胥吏”阶层的特点。本文的资料只包括政府各机构主要官员（通常是正副职领导）的信息和流动状况，事实上，各级政府机构中还有大量的办事人员，如乡镇政府中的一般工作人员，市县政府各机构的一般公务员等。他们的结构地位与历史上的胥吏并无太大区别，即这些“胥吏”大多在同一区域层次中度过他们的职业生涯，而且长期的固守使其与当地的文化网络有着千丝万缕的联系。
当代官僚体制的层级分流模式在相当程度上是历史上官吏分途的延续。新中国的“干部”制度将各类、各层级的官员纳入一统的等级体制，在正式制度上不再存在官吏分途的制度性隔离，但各级官员的流动存在严重的地域约束，其流动态势也表现为“吏”的特点，即各级基层官员的职业生涯局限在特定的地域空间内。就某一个层级（如镇、县、市）的官员来说，大多数人会在这一层级的行政区域中度过他/她的整个职业生涯，只有这一层级中为数不多的最高职位的官员有可能向上一层级流动，层层亦然。某一层级的官员大多久居该地域，形成了稳定的地域关系，换言之，从地域利益、地域关系网络来说，他们与古之胥吏性质相似。依此观之，当今基层政府（乡镇、街道）的干部队伍设置在很大程度上仍然体现了官吏分途的特点，官吏之间的边界仍然以各种形式（如体制内/外，正式/合同/临时）延续着。从组织结构上来说，官与吏在规章制度约束、职业生涯、报酬待遇和群体利益等诸方面仍然分属两个不同的职业群体。
但是，与“官吏分途”的二分法相比，今天的“层级分流”模式有了重要的变异，特别是呈现了官吏相对谱系的特点，本文尝试阐释如下。历史上的官吏分途模式导致官员跨越不同行政区域，在更大的物理空间中流动，如跨郡、跨州、跨省的流动；与此对照，层级分流模式则表现出行政区域上下层级间的递增性和连续性，即部分主要官员向上一级（或下一级）行政区域流动，例如县级主要官员向市里流动或向同一市域内其他县区流动，而市级官员向县级主要领导岗位流动，从而加强了上级行政区与下属行政区之间的连续性。这一流动模式建立的网络纽带意味着，官僚层级不仅为上下级正式等级制度所联系，而且也表现出地域上的连续图谱，逐层向上扩展，类似于施坚雅（Skinner，1964）提出的等级市场结构。从官吏分途角度来看，这一流动模式意味深长：就某一特定行政层级来说，其上层的官员都是“流动的官”，即他们在更大行政区域中任职和流动；而其下层的官员都是“固守的吏”，即他们在同一区域中度过其职业生涯。换言之，如果我们着眼于官僚体制的某一层级，从下级官员的角度来看，上级领导都是“流动的官”——外来的、超越本区域的官员；而对于上级官员来说，下级官员又是“固守的吏”，即他们的职业生涯局限于所在的行政区域之内。因此，官与吏的角色随着官僚体制不同层级的变化而转化，某一层级的“官”相对于更上一层级则有着“吏”的特征属性，反之亦然。本文将这一特征称为“官吏相对谱系”。从这一角度解读，我们可以看到，当代中国官僚体制中，特别是政府机构中，干部有着“官”与“吏”的双重身份。
这里特别需要强调的是地域基础的意义。在任何社会背景下，金字塔的官僚体制导致逐级递减的流动趋势，这一点不足为奇。但在中国社会，官僚体制中的层级分流趋势与地缘基础上的乡土中国发生了特定的交融演变过程，塑造了中国官僚体制中地缘（行政区域）基础上层级分流的突出特点。无论着眼于层级分流的历史延续性或者变异性，地域空间仍然是最为重要的维度，有着丰富的政治和社会内容。在这一点上，官吏分途与层级分流两者殊途同归。地域关系、非正式制度与地域基础上的官僚权力不可避免地结合在一起，互为强化。1949年之后，通常意义上的属地官员大多是所谓的地方性官员，他们的职业生涯在特定的区域空间内发生和展开。空间依赖性导致了坚韧的社会关系网络和利益连带，进而塑造出突出的地域性行为特征。官僚体制抵制外来权力在这里通常表现为地域空间基础上的内聚外斥取向。区域基础上的官员为行政区域的边界和内在组织动员提供了稳定的人事资源和相应的利益集团，成为地方性分权制度的重要渊源（曹正汉，2011）以及行政发包制（周黎安，2014）的制度基础。从官吏分途到层级分流的人事制度沿革以及随之而生的制度安排赋予中国官僚体制以鲜明的特点。
（未完待续）
注释和参考文献（略）
责任编辑：冯莹莹 王培博