委托代理机制试点，几乎是一项完全创新性的工作，实践中面临一系列的难题。目前《方案》采取了稳妥推进的策略，重在推动工作，并在探索中解决问题。

4.1 价值核算难题与“同步探索”策略

自然资源资产核算不是一个新概念。从1993年联合国统计署发布《国民核算手册：综合环境与经济核算》以来，很多国家都开展了相对独立但又有共性的核算体系。然而，因自然资源资产的多样性和整体性，即使能够核算单一资产的实物量，却也无法实现整体性核算的需要。

其本质原因在于实物量是不可比的。比如，矿产及能源资源，一般核算探明储量、开采量、消耗量、新发现量、进出口量等；水资源，一般核算用水量、水质、水污染等；土地资源，一般核算面积、覆被、利用状况等；林木资源，一般核算蓄积量、采伐量、林地面积、郁闭度等。虽然单类资源清查能够提供资源本体（存量）变化，但当出现不同资源开发的利益冲突时、或者需要考察资源生态系统服务功能变化（流量）时，实物量就很难进行比较或权衡。所以，在实物量的基础上，整体性管理还要开展统一量纲的价值量核算。

然而，价值量核算面临四大理论难题。一是价值认知的主观性。统一不同自然资源实物量的量纲，是一种主观的选择。这种主观性会显著影响价值量核算的结果。目前，在价值量的指标选择和权重设定等方面还没有国家统一的标准；二是不同价值的不可比性。主观性之所以持续存在，是因为不同价值是不可比的。比如森林和湿地的价值是不可比的；对于森林来说，蓄积量和林地面积的重要性也不可比。这就意味着价值没有绝对的优劣，而价值量的核算方法也不可能存在绝对共识；三是不同资源及不同功能之间是相互影响和依赖的。核算一旦采取权重式评价体系，就意味着对不同资源或功能的价值进行了“割裂”排序。比如，森林系统的气候调节和水源涵养功能很明显是相互依赖的。如果人为重视气候调节（比如更重视扩大林地面积）而轻视水源涵养功能（比如相对轻视林木蓄积量和林分差异），很可能最终反而会影响气候调节的效果（即忽视蓄积量和林分，会影响林木成活率和生态系统稳定，进而影响有效林地面积）；四是表征价值的具体指标面临调查统计上的信息不对称和高成本。国家虽已开展多次资源调查，包括全国土地资源调查、森林资源调查、矿产资源调查等，但无论是调查成本，还是不同轮次数据的统一性和标准化等仍有不足，影响着价值量核算的实用性。

这四大难题制约着核算工作，进而影响着委托代理机制试点。目前试点采取的策略是“同步探索”。2020年以来，自然资源部陆续启动了两批全民所有自然资源资产清查试点，全面开展国家级资产清查价格体系建设，修改完善《全民所有自然资源资产清查技术指南》。委托代理试点启动后，自然资源部的目标是汇总形成全国统一的试点地区资产清查数据库，为履行所有者职责等提供数据支持。

实践中推进速度较快的是以实物量为主的自然资源资产负债表编制工作。2020年，国家统计局、自然资源部等部门联合印发了《自然资源资产负债表编制制度（试行）》，试编了2015—2018年全国实物量自然资源资产负债表和2016—2018年省级实物量自然资源资产负债表。目前，国家在支持有条件的省份在地市和县级开展负债表试编。

可见，自然资源资产核算现实策略是“分类推进、先易后难、分级推广”。目前已经针对土地资源、矿产/能源资源、水资源、森林资源等分别进行统一标准的核算（分类推进）；在核算指标上，以实物量为主、价值量为辅（先易后难）；在尺度上，以全国和省级层面为主，逐步拓展到更细尺度上（分级推广）。

当然，委托代理机制仍在试点过程中，这为资源清查工作留下了探索的时间。需明确的是，委托代理或资源清查都需正视价值认知的主观性和不可比性，从而需要由国家来主导价值选择，形成统一的核算标准和方法。

4.2 清单被二次“去繁为简”与“区分轻重缓急”策略

编制自然资源清单是委托代理机制的核心内容，旨在将不同的权利（束）在不同层级之间进行合理配置。国家为此采取了便于实践操作、抓主要矛盾、“去繁为简”的做法。然而，在实践中地方还是出现了二次“去繁为简”的现象。

地方的二次“去繁为简”，是指地方职能部门往往只把已经开展的工作、正在行使的职能写入清单，涉及到需要与其他部门协调、或者属于新工作和新责任（甚至是新权力）的都尽量不列入清单。原因也很简单，列入清单就要执行。实践中普遍存在“多一事不如少一事”，或者某一部门最好不要去统筹协调其他部门等惯性思维，影响了基层试点的积极性。而且，若列入清单但推进不力，还会影响部门工作绩效评价。这样的顾虑造成清单编制在中央“去繁为简”的基础上又被地方二次“去繁为简”。地方的“卸责”现象是3.2节中讨论的三类行政关系的必然结果。

试点对此的策略也很明确，就是先要把“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的原则（以下简称“二十字原则”）和相应的制度框架明确下来。至于地方如何行权、是否满足效率或保障公平等，中央不急于给出具体要求。也即，中央的策略是首先形成代理行权的规则和秩序，使地方政府和公众在责权利上形成共识。

4.3 整体性治理难题与“以退为进”策略

理论上清晰的整体性治理理念，实践中却没有“最优解”。不仅是人类对自然资源在自然意义上仍存在“无知”，更因管理自然与社会事务的显著区别——自然事物随着人类活动在内的环境变化而变化，而变化会进一步增加人类的“无知”。

试点实践以“全民权益优先，兼顾行权效率”的价值导向，暂时缓解了这个难题。“结合生态、经济、军事、国防、外交的重要程度”“适当区分公益性和经营性”“兼顾跨区域和管理效率”——这种价值排序，把事关全局性、公益性或安全性（即理论上难以厘清的外部性和整体性）的资源资产大多数都界定为由中央直接行权，能够明确为地方性、且权责清晰的资源资产才会委托给地方行权，而需要中央地方共同管理的则更倾向于保留在中央或省级行权。这是一种“以退为进”的策略，虽然损失了配置和治理效率，但能够保障落实“二十字原则”。

“以退为进”策略或许正是实现效率的最佳治理方式。委托代理机制不是完全重新构建一个新的体系，而是根据国家治理体系和治理能力现代化的需要，进行适当优化。地方不适合管的、管不好的、不愿意管的，但又事关公共利益的都由中央托底。而地方适合管的、愿意管的，则通过地方自行编制清单时由地方主动承担——中央也不需担心效率。未来在包括核算、空间规划等条件成熟后，央地可以再进一步优化清单。

4.4 政府与市场边界的难题与“有条件放权”策略

行权主体需要因地制宜地采取多样化的市场模式，实现各类自然资源资产的用益物权权益。但实践中依然面临三类难题：一是行权主体的权利仍未厘清。比如，对于土地资源，存在央地在建设用地出让、国有农用地和未利用地等行权过程中责权不清的问题；对于矿产资源，存在出让收益和行政监管税费关系不明晰、地方对油气等中央行权的资源管护责任未落实等问题；对于海洋资源，存在所有者职责分散，海洋生态保护与资源开发利用的冲突突出、无居民海岛所有权代理行使主体不明等问题；对于森林资源，存在国有林区行权主体与行权能力不完全匹配、国有林业企业职责制度及相应管理体制有待健全、代理行使主体有待明确、有偿使用制度需要推进等问题；对于草原资源，存在缺乏代理行使主体、暂无中央直接行权的范围、有偿使用制度尚未建立、生态功能保护和恢复力度不足等；对于湿地，存在与水、海洋、草原资源在概念、空间上有交叉，地方对重要湿地存在管理范围不明确、监测不规范等问题；对于水资源，所有权客体较为复杂，如水流、水量、水能、水域、河道等，导致代理行使主体难以确定；对于国家公园，存在中央直接行权的职责内容和行权能力不完全匹配等问题。

二是具体的行权模式还有待探索。用益物权依赖充分发挥市场机制，然而实践中面临诸多难题：部分资产的有偿使用定价机制缺位、市场化配置程度低。部分资产的市场交易机制不健全，阻碍了转让权实现。增值收益分配机制仍有不合理的地方，导致分配不公平等。

三是全民所有权与集体所有权的关系需协调。在城乡二元结构下，后者往往处于弱势地位。比如，自然保护地中原住民的所有权或用益物权受限问题等。另外，部分资产存在所有权、使用权、管理权主体不统一的问题。比如，一些重要湿地资源其所有权属于国家，但湿地周边土地属于集体所有，而地方政府又允许村集体将集体土地经营权出租给个人或企业。这造成受益主体、责任主体、所有权权益主体等之间不统一，往往出现国有权益无法实现，地方政府缺乏责任心，而湿地资源面临过度开发等问题。

这三类难题的本质都与政府与市场的关系有关。目前试点采取的是“有条件放权”的策略，在依法依规、价值核算、空间规划等前置条件下，中央鼓励地方充分发挥自主性和积极性去探索市场配置方式。地方如何做、为什么做，以及地方在不同目标上的权衡等，试点方案未做详细规范。这也符合中国国情下中央对地方先分权，再由地方去推动经济体制转型过程。实践中，地方行权主体可以通过鼓励市场中的企业、民众共同参与自然资源资产的供给、经营和监督，来推动试点工作，政府做好市场“掌舵人”即可。

4.5 闭环管理的体制难题与“稳中有进”的策略

试点有两类监督监管工作。一类是在委托代理关系下委托人对代理人（即“行权运动员”）履职的监督——健全“行权裁判员”角色；另一类是在市场活动关系下有权部门对市场活动（即“市场掌舵人”和“市场划桨人”）的监管——做好“市场守夜人”角色。然而，这两类监管都面临体制难题。

第一类对行权“运动员”进行监管的“裁判员”体制还未建立。监督自然资源资产保护维护情况、各级行权代理人履职情况等，应该是独立的行权“裁判员”的职责。但目前不仅对“运动员”的考评制度还未建立，同时“裁判员”的角色仍未明确且监督能力也不足。概念上，委托人就是全民或国务院，代理人包括自然资源部、省级和市地级政府。委托人可以通过考评、报告、督察等“裁判员”制度监督代理人。此时需要把“裁判员”的权力落实到具体主体——虽然自然资源部、省级政府都可以承担部分“裁判员”职能依次对下级代理人进行监督，但有可能会混淆自身也是代理人（“运动员”）的角色。所以，行权“裁判员”最好由具有独立考评权力、督察权力的部门来行使，比如各级人大、独立的督察机构等，这些“裁判员”需要通过公权力赋予其“裁判员”权力。另外，上一级代理人最好不要承担监管下一级代理人的角色，避免混乱。

第二类对市场“掌舵人”和“划桨人”的监管体制，还面临权责不清和监管失效等体制难题。三级行权主体可以是市场中的“掌舵人”，但肯定不是市场的“守夜人”。然而，目前承担“守夜人”的职能部门，比如用途管制、执法监察、行业监管等，属于行权主体的其他职能部门。不同部门之间的权力壁垒，可能产生难形成合力、监管权责不清等问题。同时，“守夜人”类型的职能部门可能面临要监管属于同级甚至上级的“掌舵人”，因体制阻力而常出现监管失效（比如执法监察部门无法监管所隶属的地方政府）。

当前试点采取的是“稳中有进”的策略，在方案中没有明确界定行权“裁判员”和市场“守夜人”的责任主体。不过，官方在对试点方案的解读中也给出了态度：随着本轮机构改革的深度推进，再结合试点实践，试点将探索创新管理体制、管理方式，确保所有者职责和监管者职责相互独立且都能履行好。

委托代理机制是对全民所有自然资源资产产权制度的重要创新，是对长期以来颇受关注的“公有制为什么行”“如何破解整体治理难题”“如何区分‘运动员’和‘裁判员’”“如何让市场在资源配置中起决定性作用”等重要问题的回应。

委托代理机制是一个系统性工作，包含八项相互依赖和影响的工作体系。委托代理机制面临的一系列体制机制的障碍，在“二十字原则”的基础上，国家允许三级行权主体发挥能动性，稳妥地解决难题。这种“稳妥”特征，主要体现在对资产核算的“同步探索”策略、对资源清单的“区分轻重缓急”策略、对整体性治理的“以退为进”策略、对政府与市场边界的“有条件放权”策略，以及对闭环管理采取“稳中有进”策略等。围绕这些策略，试点需要重点探索以下五个方面的内容。

第一，建立自然资源资产清查核算的国家统一标准。虽然国家标准面临价值多元化和主观性的影响，但委托代理机制需要建构由国家意志和全民利益引领的价值。实践中，以保障自然资源存量及其生态服务功能流量不降低为价值底线，不失为统一标准的底线。

第二，形成所有者权益工作重要性的社会共识，提升代理人的积极性和责任心。党的十九大以来的治理体系和治理能力现代化建设，放活了地方权力，也优化了对地方的约束。空间规划和用途管制是地方行权的新约束，而生态保护修复也是对地方行权的新要求。这些自然资源治理体系的重塑，正在倒逼地方发展模式转变。目前在清单编制中出现的地方“卸责”现象，更多是地方职能部门的畏难情绪引起的。随着国家机构改革、央地关系整体重塑等推进，所有者权益工作的重要性将会有明显变化。当前，提升所有者权益部门对自身职责的阶段性发展的认识，做好人力资本储备等，是更加重要的工作。

第三，推动自然资源资产整体治理的转型。当前试点“以退为进”的策略，保障了自然资源资产的安全和可持续，但还未能实现治理效率最优。随着数字技术、人工智能等在清查核算和监督监管等过程中的应用，以及国家在自然资源管理体制上的优化，将能够为整体治理转型奠定必要条件。

第四，探索市场“掌舵人”与“划桨人”之间的多样化行权模式创新。在确权登记、保护和开发规划、委托代理权责明确等前提下，在加快建设全国统一大市场的东风下，建立健全各类行权主体、市场主体共同参与自然资源资产的供给、经营和监督的机制，切实让市场在配置自然资源资产中起决定性作用。

第五，建立行权主体履职考评督察体系，健全市场主体行为的监管机制。试点需探索明确五类主体身份：明确三级政府的行权“运动员”角色，由对应级别的人大和自然资源督察系统承担行权“裁判员”的角色。三级代理人承担好市场“掌舵人”决策，鼓励更多市场和社会主体承担市场“划桨人”的角色，由用途管制、执法监察和行业监管等主体承担市场“守夜人”的角色。

谭荣 | 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制解析 （上）

谭荣 | 自然资源产权制度研究：理论与进展（上）

谭荣 | 自然资源产权制度研究：理论与进展（下）

（本文责编：仲济香；网络编辑：曾  爽）