本文载于《经济学》（季刊）2022年第22卷第2期，作者为浙江大学经济学院李文健，北京大学光华管理学院翁翕，北京工商大学、北京大学光华管理学院龚六堂。获取全文请点击文末“阅读全文”。 |
2019年中国共投入研究与试验发展（R&D）经费2.2万亿元，稳居世界第二。其中，政府R&D经费支出占到13.9%。但对于政府应该如何激励创新，我们却知之甚少。提高创新能力是我国“十四五”时期经济社会发展的主要目标。根据《2019年全国科技经费投入统计公报》，2019年我国R&D经费投入占国内生产总值之比为2.23%，比上年提高0.09个百分点，超过欧盟 27 国平均2.10%的水平。企业和政府R&D经费支出分别为16921.8亿元和3080.8亿元，占总经费的76.4%和13.9%。财政科技拨款达到 10717.4亿元，占国家公共财政支出的4.5%。庞大的政府研发经费支出引起了广泛的注意。
支持政府激励创新的学者指出创新是推动经济发展的主要因素，但企业家在决策时通常不会考虑由信息外溢等外部性带来的社会效益。为克服由信息外溢等外部性带来的市场失灵，各国都出台了创新激励相关的政策。就我国而言，一些学者也发现了实际研发投资规模小于最优研发投资规模的情况。这为政府实施创新激励政策提供了理论依据。反对者则认为旨在促进创新的产业政策会导致难以估量的政府失灵问题。例如，对产业集聚的研究发现集聚的主要原因往往是为了获取“政策租”。又如光伏、风电与新能源汽车等产业扶持中存在普遍的“骗补”行为。更近的，2016年8月21日，财政部经济建设司副司长宋秋玲在中国电动汽车百人会夏季论坛开幕上表示“长期补贴容易使企业患上政策依赖症，缺乏技术研发和产品升级的动力和压力”，使动力电池产业陷入“量多质不优”的困局。政府是否应该通过产业政策引导经济发展也是林毅夫和张维迎、王勇和田国强在“有为政府”还是“有限政府”中争论的核心。本文关注的焦点问题是：如何设计创新激励政策以尽可能避免政府失灵带来的损失？一方面，理解政府如何能够最好地激励创新是回答政府是否应该激励创新的前提。另一方面，在决定要激励创新的情况下，研究如何最优地花钱是必要的。导致政府失灵的两大因素是：政企间信息不对称(asymmetric information) 导致的事前政府失灵和研发结果不确定性或者说信息不完全（incomplete information）导致的事后政府失灵。政府激励创新也有两类主要措施：不依赖于研发结果的事前优惠和依赖于研发成果的事后优惠。例如加速折旧等部分研发补贴与企业研发是否成功无关。而企业所得税优惠政策则只有研发成功并获利的企业能享受其好处。本文在信息不对称和研发结果不确定下，分析政府如何最优地采用事前和事后优惠来激励创新。为研究这一问题，本文用经典的指数学习（exponential bandit）来模型化企业创新过程的不确定性。采用委托-代理理论（principal-agent model）描述信息不对称问题——研发成功的先验概率是企业的私有信息。政策方面考虑事前的研发补贴和事后的企业所得税税收优惠。研究发现合理搭配事前优惠和事后优惠可以减少政府失灵。值得注意的是，不对称信息与对称信息下的最优政策是迥异的。当企业类型可以被观测时，补贴通常不必要，且最优税率随企业研发成功率的提高而提高。但是，引入不对称信息后，激励相容的最优税率将随企业研发成功率的提高而降低。这是因为相比于坏企业，好企业更偏好税收优惠这样的事后优惠。数值模拟分析了不同因素对最优政策的影响。研究发现，相比于对称信息的情境，政府、坏企业和好企业均无法从不对称信息中获益。上述结论说明最优创新激励政策与产业发展阶段和信息环境有关。当市场中坏企业的占比较高且难以观测时，政府应避免使用事前优惠，而采用事后优惠来激励创新。由于市场上鱼龙混杂，此时事后优惠水平应该较低。这样的政策安排可以大幅降低政府失灵，因为一般只有好企业才能从事后优惠中获益。当市场环境较好时，政府应该采取“胡萝卜加大棒”的方式来实施差异化的激励政策。由于好企业会愿意牺牲部分事前优惠来换取事后优惠，这样的政策安排下政府可以有效区分企业类型，筛选出好企业并给予充分的事后优惠。事实上，高新技术企业的评定过程就是通过事前和事后优惠安排来筛选好企业的过程。这类政策的精神应该贯彻始终。最后，采取信息化手段降低政企间的信息不对称程度是破解创新激励难题的关键之一。正如数值分析所表明的，尽管坏企业能够从冒充好企业中获得收益，其行为会导致政府创新激励政策的萎缩，最终使得包括坏企业在内的各方利益都受损。相反地，强化政企间的沟通协作、提高信息透明度可以避免不对称信息给整体带来的损失。
李文健，浙江大学百人计划研究员，北京大学经济学博士。研究领域为公共经济学与契约经济学。关注税负归宿、最优税收与财政分权理论，关心经济、组织与财税管理体制对分配关系的影响和公共政策的设计等问题。研究成果被《经济研究》、《经济学》（季刊），以及Journal of Public Economics等重要期刊发表。主持1项国家自然科学基金，参与多项国家自然科学与国家社会科学基金。获得香樟经济学优秀论文和乌家培优秀博士生奖学金等多项荣誉。
翁翕，北京大学光华管理学院应用经济学系长聘教授，教育部青年长江学者。研究领域为信息经济学、组织经济学和行为经济学。十余篇研究成果发表或即将发表于国外顶级学术期刊，如Journal of Finance, Management Science, Economic Journal, American Economic Journal: Microeconomics, Journal of Economic History, Journal of Economic Theory, International Economic Review, Rand Journal of Economics, Economic Theory, Journal of Economic Behavior & Organization, 以及Journal of Economics & Management Strategy。主持国家自然科学基金面上项目，并参与国家自然科学基金重大项目。
龚六堂，北京工商大学副校长，北京大学光华管理学院应用经济系教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授、国家杰出青年基金获得者。主要研究方向为宏观经济政策、公共财政和经济增长。在包括Journal of Public Economics、Journal of Economic Dynamics and Control，《经济研究》《中国社会科学》《数量经济与技术经济研究》《管理世界》等国际和国内重要刊物发表论文150余篇。主持和参与了国家自然科学和社会科学基金委重大项目。
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