边疆民族地区对口支援政策的结构特征与历史演进 ——基于1979-2019年的政策文本量化分析

摘  要：边疆民族地区对口支援是一项富有中国特色的政策安排。以1979年至2019年中央层面发布的80份政策文本为研究样本，通过对政策文本形式与内容进行量化分析，发现其特征为:边疆民族地区对口支援政策的演进具有明显的情境依赖性；援助主体由单向行动转向多元协同，由政府管理趋向社会共同治理；援助方式注重教育、人力资本等智力手段的长期效应；实现从单一的政治义务逻辑到复合的价值理性逻辑的转变。对边疆民族地区对口支援政策结构特征的探索，有助于理解该政策体系的内涵、价值及阶段样态变化，为进一步完善边疆民族地区对口支援政策提供重要参考。

关键词：边疆民族地区;对口支援政策;文本分析；结构特征；历史演进

单菲菲，张雅茹

作者

中国经济快速发展的同时伴随着较为严峻的区域发展不平衡问题，特别是边疆民族地区，由于其特殊的区位特征和历史基础，一直以来都与其他地区存在较大的发展差距，而边疆治理是国家治理的重要组成部分，关系到国家的根本利益和长远利益^［1］。因此，党和政府极为重视边疆民族地区的区域治理问题，出台了若干政策举措，大力推动边疆民族地区发展，对口支援政策就是其中一项重要的制度安排，是指政府主导下经济相对发达地区对经济相对落后地区实施的一项区域发展援助政策^［2］。对口支援政策自1979年提出至今已有四十余年，作为一项具有中国特色的边疆地区治理政策和跨域协作治理实践^［3］，已在经济发展、社会稳定、民族关系融洽等方面彰显出制度优势。习近平总书记多次强调，对口支援体制机制能够把政策动力和内生潜力有机结合起来，“东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略”^［4］。

实践过程中，边疆民族地区对口支援政策逐渐发展至全方位、多层次、宽领域的政策体系，影响程度与日俱增。相应地，也引起学界的关注，其相关议题包括边疆民族地区对口支援中的府际关系调整、地方政府的博弈行为、对口支援实践的影响因素以及绩效评价等。这些研究为指导具体实践提供了学术支持，但仍有进一步深化的空间。首先，既有研究较少从政策文本分析视角入手。政策文本作为政策的物化载体，是政府行为正式的、系统的、可追溯的文字记录，是政策分析的起点与事实依据^［5］，所以政策文本分析是必要和亟需的。其次，既有研究多针对具体政策展开。例如，从支援领域来说，关于教育对口支援政策的探究颇多；从对象地域来说，援疆援藏的研究尤为丰富。但这类研究对政策体系及其历史演进梳理不足，而政策文本的历时性研究能够反映政策的变迁与多样性，有助于整体性把握政策发展脉络，并为进一步优化政策提供参考。再次，从研究方法来看，既有研究偏重于定性研究，量化分析不足。对于政策的剖析不仅需要内容研究，更需要量化研究。

笔者立足于政策文本分析的视角，将1979—2019年40年来的边疆民族地区对口支援政策文本作为研究对象，依照所构建的分析框架，采用文献计量和内容分析相结合的方法，从政策文本的外部结构属性和内部文本内容两方面分别进行量化分析，旨在揭示其政策历史演进的结构特征，理解其内涵、价值、阶段样态变化及其原因，为进一步发挥边疆民族地区对口支援政策的效应提供相应的参考。

一、研究设计：框架、数据与方法

笔者构建了相应的政策文本分析框架，对中央政府层面涉及边疆民族地区对口支援的80例政策文本，采用文献计量和内容分析相结合的方法进行探究。

1.分析框架。政策文本都有固定的文本格式，由格式要素与内容表达共同构成，因此，本文首先构建了由“形式特征变量”与“内容特征变量”两个一级指标构成的分析框架。

关于形式特征变量，进一步选取三个二级指标进行测量与分析：（1）发布时间，梳理文本发布时间的分布情况，进而分析边疆民族地区对口支援政策的变迁历程；（2）发布机构，通过发文机关的独立发文和联合发文情况，可以直观地看出各政策发布机构的比重以及机构之间的合作程度；（3）政策体例，即政策文本的名称，能够揭示政策文本的类型特征。

关于内容特征变量，基于已有的政策文本研究^［6］和对边疆民族地区对口支援政策的实际观察，本文构建了“顶层设计层—基本要素层—策略运用层”三个层次的二级指标体系。顶层设计层包含政策理念一项二级指标，一般出现在政策文本的序言部分，例如文本中“贯彻中央扶贫开发会议精神”“为进一步做好全国环保系统‘十一五’对口援藏工作”等都属于政策理念。基本要素层是指政策文本中清晰直观呈现“谁来做、做什么、怎么做”的内容，包括援助主体、援助领域和援助方式三项二级指标。援助主体即实施对口支援的主体，既可以是政府机构，也可以是企业与非营利组织等其他主体。援助领域包括经济发展、医疗卫生、科学教育、文化体育、基础设施建设、环境保护和基本公共服务供给领域。援助方式体现为信息共享、资金援助、实物支援、情感援助、技术帮扶、国际交流、干部人才培养、产业帮扶等。策略运用层是为推进边疆民族地区对口支援政策而采取的策略及措施，包括协调、管理、保障、激励、监督五项二级指标，具体指标说明见表1。

2.数据来源。本文以“支援”“对口支援”“对口帮扶”“援藏”和“援疆”作为检索关键词，在中华人民共和国中央政府网站、国家民族事务委员会网站、北大法宝法律数据库进行检索并收集政策文本。为了解国家层面发布的政策所构成的政策体系整体状况，本文将发文机构确定为中央政府（包括党中央各部门、国务院各机构及直属机构），初步搜集到258份与对口支援、民族地区支援相关的政策文本。随后，采取以下原则进行文本筛选：（1）相关性。政策目标对象是边疆民族地区，其内容要与边疆民族地区对口支援政策密切相关，不纳入会议准备、人员公示等政策文件。（2）可操作性。政策文本需包含能够全面展现对口支援政策的措施、规定，便于显示和比较内容变量特征的异同和趋势。一些政府部门周期性出台的政策文件则需考察内容的一致性与否，以援藏导游派遣为例，2003年伊始，国家旅游局相继派遣了17批人员进行援藏，但政策文本内容接近一致，此类文本，依照文件的可获取性选择其中一份纳入研究。（3）规范性。笔者选择具有规范性的政策类型，例如法律法规、通知、方案、会议纪要等，以文字为主要分析对象，附件中的表格数据不作为政策文本纳入考察。同时，通过图书、政府文件汇编等文献进行补充印证，最终梳理出我国中央政府层面涉及边疆民族地区对口支援政策文本样本80份，时间跨度在1979—2019年，总文本量达到193437字。

3.分析方法。通过文献计量和内容分析相结合的方法，对政策文本形式特征和文本内容进行挖掘，探寻边疆民族地区对口支援的重点内容和演进方向。词频分析法是利用能够揭示或表达文献核心内容的关键词或主题词在某一研究领域中出现的频次高低，来确定该领域的研究热点和发展动向的文献计量法^［7］。把握各时期主题，利用ROST-CM6对政策文本内容进行关键词分析，厘清边疆民族地区对口支援政策文本的突出重点。为深入挖掘政策文本内涵，运用NVivo 12软件对文本编码，形成节点，对比不同时期的政策差异。

二、边疆民族地区对口支援政策的形式特征分析

1.发布时间：总量增长与阶段性波动并存。从政策的发布时间来看，边疆民族地区对口支援政策呈现出以下特征：第一，政策数量总体呈增长趋势，从1979年对口支援以国家层面的政策形式确定以来，文本数量至2019年已积累为80份，体现了国家对边疆民族地区建设的重视，对口支援成为国家加快边疆民族地区发展的重要路径之一。第二，边疆民族地区对口支援政策具有阶段性波动的特征。1979年至1999年平均每年的发文数量在1-2份，其时为我国对口支援政策的起步探索时期，“摸着石头过河”的特征十分明显，可谓之“试验性政策”阶段^［8］。2000年至2009年第一次出现文本数量大幅增长，这与2000年“西部大开发”战略实施密切相关。2010年出现政策文本数量的第二次波峰，这与当年召开的全国对口支援新疆工作会议密切相关，此后边疆民族地区对口支援政策文本数量明显增多。数据的波动性变化显现出边疆民族地区对口支援工作的政治动员性强，中央政府的着力行政部署，就会推进政策文本数量的明显增长。

2.发布机构：发文主体多元，联合发文占比不高。边疆民族地区对口支援政策的发布机构比较广泛，包括党政机关、司法机关和群团组织等，政策发布机构呈现多元化特征。从发布数量来看，党政机关是边疆民族地区对口支援政策的发布主体，包括中共中央办公厅、国务院办公厅等机构组织，共发布政策77份，占全部数量的96.25%。其中，以教育部为发布机构的文本占政策总量的32.5%（含联合发文），在各部门中位列第一，说明对口支援边疆民族地区的重要部署中，教育占有十分突出的位置，目的是改善当地教育事业和提高教育水平，以增强当地民众的知识积累、促进技能进步和提升文化素质，谋求长期可持续发展的可能。政策发布机构中，还包括了中国残联、中华全国工商业联合会等群团组织，体现了非营利组织参与社会治理的样态，这对于在边疆民族地区对口支援领域推动多主体合作治理具有积极意义。

对口支援作为一个涉及多部门多主体利益的复杂政策，其内容往往需要多个领域相互联动和各部门协调工作，共同发挥作用。这种部门间合作多以联合发文的形式表现出来。从80份样本看，部门联合发文的政策数量有21份，占全部数量的26.25%，可见联合发文的文件占比不高，部门间尚未形成耦合机制。各部门的“分头行动”现象使对口支援实践中存在职责重复、交叉以及模糊的问题，不利于该项工作高效开展。从21份联合发文的文本分析，联合发文最多的机构为国家民族事务委员会，足见对口支援政策与我国边疆民族地区的少数民族群众利益有密切关联，符合边疆民族地区的实际需求，体现了国家民委在边疆民族地区对口支援工作中连接其他部门的重要“纽带作用”。

3.政策体例：通知类体例占比最高。政策体例不仅可以体现政策文本的功能，还能够反映政策的效力。按照政策文本的类别来看，包括立法机关、行政机关、执政党等出台的法律、法令、措施、办法、方法、条例等^［9］。边疆民族地区对口支援的80份样本中，出现了6种政策体例，其中“通知”数量为61份，占比76.25%，其余依次为“意见”11份、“决定”4份、“方案”2份，分别占比13.75%、5.00%、2.50%，此外还有“办法”和“函”各1份。可以说，这些文本实际没有强制执行力，对于地方政府来说，更多是当作政治任务来对待。

三、对口支援政策的内容特征

政策文本作为政治话语输出的载体，能够传递政府部门的目标和信念。通过将80份政策文本导入NVivo 12软件中进行逐句分析，依照政策文本分析的框架所对应的主从关系，将语句分别纳入不同的节点。将“顶层设计层”“基本要素层”“策略运用层”作为树节点，构建了“树节点—节点—子节点—参考点”的四重编码层级。

1.顶层设计层。顶层设计层面包含“政策理念”这一具体项，利用词频分析法考察该项数量有助于明晰边疆民族地区对口支援政策的注意力配置和价值偏向。不过词频统计存在着识别多字词组的困难，因此，本文在词频分析法基础上，辅之以人工筛选程序，以此来探究政策理念的演变趋势。首先以出现位置的规范性和文本内容的相关性为原则，人工筛选出每份政策文献中体现“政策理念”的语句，利用ROST-CM6分词软件进行高频关键词的提炼。在此基础上，合并重复意义词语（如将高等学校、高校、大学合并为高校），将“推进”“努力”“措施”等无意义词加入停用词表，并剔除“对口”“支援”“发展”这三个词频较高但实际意义不大的词语，总结提炼出代表顶层设计层的20个高频词语（见表2）。

由表2可见，在对口支援的空间序列上，“西藏”“新疆”的词频位居前列，说明这两地长期以来是对口支援的重点区域。由于这两个自治区经济、教育、医疗发展水平与其他地区存在较大差距，自我发展土壤不足，成为对口支援工作中的重中之重。1979年，国家层面针对边疆民族地区的对口支援政策正式提出后，中央确立了“全国支援西藏”的总体目标。2010年，全国支援新疆的重要战略决策确立。此外，我国定期召开西藏和新疆工作会议，是长期对两地实施对口支援工作的有效保障。与其他边疆民族地区进行的一般性“结对”部署相比，西藏、新疆对口支援的规模大、范围广、力度强。

“教育”“高校”“人才”三词位于词频统计表的第四位、第五位和第七位，占据了相当比重。这表明教育作为对口支援边疆民族地区中消除贫困、防止返贫的治本之策，核心主旨是通过教育手段增加当地发展的内生性动力，使得援助成果得以有效延续。教育领域的对口支援有多种形式，除选派教师支援当地外，东西部地区的校际援助也是对口支援教育领域的重要途径。

除了词频统计外，笔者将政策语句进行归纳，得到6个维度来展现政策理念，分别是“巩固边防和国家安全”“政治、社会稳定”“经济发展和区域协调”“专项事业提高”“促进民族交流和民族团结”以及“脱贫攻坚和全面建成小康社会”（见图1）。由此可见政策理念在执政理念、经济社会转型发展双重作用下的演变轨迹。在边疆民族地区对口支援的政策初期，政策理念主要体现为“巩固边防和国家安全”“促进民族交流和民族团结”以及“经济发展和区域协调”，这与我国当时的内外部环境息息相关。囿于当时的国情实力，为国家树立安全屏障是边疆民族地区的重要任务，与此同时，经历了政治运动的创伤，边疆民族地区百业待兴，亟需发展。之后，随着我国经济的快速运转，区域发展不平衡问题日益凸显，引发国家高度关切。针对教育、卫生、环境、科技等事业的“专项事业提高”这一政策理念数量不断攀升，意味着对口支援政策不断向纵深拓展，体现出支援领域不断细化的特征，援助事务的专业性和针对性逐渐增强。近年来，对口支援政策的理念呈现多样化，包括“经济发展和区域协调”“政治、社会稳定”等，并强调“脱贫攻坚和全面建成小康社会”。这一变化主要是基于两个原因：一方面，当前面临愈加复杂、严峻的国际环境，维稳再次成为了当前的关键事项；另一方面，为了完成“两步走”战略的第一步——到2020年全面建成小康社会的重要安排，边疆民族地区成为我国脱贫攻坚的主要阵地。

2.基本要素层。基本要素层包含援助主体、援助领域和援助方式，呈现出如下特征。

首先，边疆民族地区对口支援的援助主体早期以党政机关为主，企业、社会组织自21世纪以来逐渐增多。依据政策推行的主体性动力来源，可以将政策分为政府自上而下和非政府自下而上的两种动力机制，边疆民族地区对口支援的动力机制以自上而下的压力型传导为主。援助主体的频数统计结果显示，援助主体中党政机关数量最多、占比最高，占所有援助主体的68.30%。尤其是在政策实施早期，由于路径依赖以及地方政府短期行为的诉求^［10］，具有强制性色彩的政治动员发挥了不可替代的作用。随着行政体制改革的不断推进，政治动员的暂时性和对口支援的长期性成为突出矛盾。进入新世纪后，尤其是随着“治理”理念的逐步确立，对口支援也逐步向政府、市场、社会合作推动跨区域治理的新模式转变，企业和非营利组织成为援助主体的政策数量开始不断上升。2002年《关于将卫生援藏纳入对口支援工作有关问题的通知》中开始提出企业作为援助主体，至2019年已占所有援助主体的8.53%。非营利组织在1979年至1999年占所有援助主体的1.83%，到2019年这一数据已达到23.17%。

其次，边疆民族地区对口支援的援助领域集中在文化体育（3.33%）、医疗卫生（12.00%）、经济发展（14.00%）、科学教育（40.67%）、基础设施建设（13.33%）、环境保护（4.00%）和基本公共服务供给（12.67%），其中以科学教育为主。由于科学教育领域的基础性、大局性和先导性，一直是边疆民族地区对口支援的重要领域，也是最早进行支援的领域之一。它与医疗卫生、基础设施建设在1979年《中共中央批转乌兰夫同志在全国边防会议上的报告的通知》中就被列为支援领域。早期的基础设施建设支援工程主要是学校、医院、道路、文化体育场所等的修建，都在中央工作会议上予以部署。随后，经济领域的对口支援得到重视，1983年国务院批转的《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，确立了经济发展领域的对口支援政策目标。随着社会进步和人民生活水平日益提高，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾成为中国社会的主要矛盾。因此，边疆民族地区对口支援政策中反映出基本公共服务供给愈来愈成为支援的重点领域，自2009年以来几乎每年都有政策强调基本公共服务供给领域。由于边疆民族地区生态环境的脆弱性、文化传承的重要性，边疆民族地区对口支援政策还涉及到环境保护、文化体育领域，例如2007国家环境保护总局办公厅出台《关于进一步做好对口援藏工作的通知》，2013年国家文物局出台《关于推进国有博物馆对口支援民办博物馆工作的意见》等。

再次，边疆民族地区对口支援越来越重视智力援助、产业合作等方式，实物、资金等短暂性、应急性援助方式趋于减少。根据参考点频数统计结果，最主要的援助方式是干部人才培养，在所有援助方式中占据50.00%的比重，每年出台的边疆民族地区对口支援政策几乎都会涉及干部人才培养方式。该援助通过为边疆民族地区培养党政干部、教师、医生和专业技术人员等，提高其政治素养和业务水平，带动整个地区的经济社会发展，凸显知识经济时代人力资源的重要性。此外，信息共享（10.81%）、技术帮扶（13.18%）等智力支持方式近十年来也不断增多。以技术帮扶手段为例，1979年至2009年的参考点数量总和占比2.36%，2010年至2019年则已达10.82%，说明边疆民族地区对口援助方式侧重于向受援地区输送知识、信息与经验。近年新增的援助方式还包括产业帮扶，该援助方式的使用频率总计8.78%，其中，1999年后的参考点数量总和就达到6.76%，政策文本中表现为援助方与受援方一同建立产业园区、共同创办企业等。产业帮扶不仅避免了单向的低效益经济输送，还能有效吸纳被支援地区劳动力，培育受援地区的“造血”机能，为避免陷入“援助陷阱”助力，促进地区合作共赢。与上述援助方式形成对比的是实物援助和资金援助，这两种援助方式分别占7.09%和4.05%的比重。在援助政策文本中，也涉及爱国主义教育、民族团结教育以及校际学生间的交往交流等内容，有助于与其他对口支援政策共同推动边疆民族地区进一步铸牢中华民族共同体意识。

3.策略运用层。本文的策略运用层面涵盖了五种主要策略，即协调、管理、保障、激励和监督。这五种策略贯穿于边疆民族地区对口支援政策的全过程，其存在和运行事关对口支援的绩效。区分这些策略的政策话语，并非将其割裂开来，而是需要用整体和系统的观点来看待它。一项政策中可能显示多重策略措施，但最终目的是为了通过机制的整合和创新，形成策略保障的合力，促进边疆民族地区对口支援的绩效提升。

管理策略的参考点数量在策略运用层位居第一，所占比重达到33.50%，这与边疆民族地区对口支援事项的复杂性相符合。管理策略以下达行政性指令的形式，规定对口支援的具体事项，文本表述具有极强的规范性和指导性。对口支援边疆民族地区作为一个涉及到大量资源的调配和利益协调的复杂事务，需要事无巨细的管理活动作为支持，科学有效的组织管理是既定目标得以完成的基础和手段，能够减少交易成本和保证实施过程中的高效。策略运用层中，使用数量仅次于管理策略的是保障策略，占25.25%的比重。保障策略依据对象不同可分为人员保障和事项保障，人员保障涉及较多的是支援干部、人才的妥善安置和待遇问题，事项保障表现为责权关系的确定以及配套措施的安排。

激励（14.00%）、监督（12.25%）、协调（15.00%）这三种策略的参考点数量远远少于上述两种策略。激励策略体现了政府部门注重通过营造良好的社会舆论氛围和运用物质手段，鼓励不同主体参与到边疆民族地区对口支援行动中。从既有政策看，激励策略早在1983年就开始出现在政策文本中，但是目前政策文本对该策略运用不多，并且激励的类型主要针对个体成员。尽管从2007年起，监督策略的运用开始有所增多，但是就80份政策文本内容来看，监督策略还具有较大的随意性和不确定性，尤其是未充分运用第三方评估机构形成监督效力。因此，建立科学的绩效评价体系和监督机制是未来边疆民族地区对口支援政策完善的重点。协调策略参考点数量较少再次印证了前文的分析，分散性管理将降低对口支援的效率，需要从政策文本上对政府、市场、非营利组织以及政府内部机构之间的合作性、协同性予以内容规定。总体来看，边疆民族地区对口支援政策的策略运用层还需完善，特别是需要科学合理运用激励、监督、协调等策略。

四、边疆民族地区对口支援政策的演进逻辑

从边疆民族地区对口支援政策文本的形式特征与结构特征来看，该政策的演进逻辑如下。

1.对口支援政策的演进具有明显的情景依赖性，与时代背景息息相关，展现出以中央政府为主导的“中央先行”逻辑。边疆民族地区对口支援政策的波动与我国政治体制运行态势基本吻合，每当我国处于一个转型关键期，就会带来政策文本数量与结构的变化。从边疆民族地区对口支援政策实施初期至今，政策注意力分配呈现出由最初的巩固边防、促进当地建设为重，到伴随着改革开放而重视缩小与东部发达地区各项事业发展的差距、协调区域发展，再到十八大以来工作重心倾向改善民生与脱贫攻坚。在边疆民族地区对口支援政策发展的历程中，中央政府起到了高位推动的作用。

2.援助主体由单向行动转向多元协同，由政府管理趋向社会共同治理。对口支援政策作为一个服务于国家治理体系下的治理实践，“善治”是其期望达成的结果。“善治”本身就包含了多元主体协同参与的意蕴，社会力量的治理作用尤为重要。通过政策文本梳理可以发现，最初支持、推动边疆民族地区对口支援政策实施的主体多为政府机关，随着政策的不断推进，一些央企、社会团体、学校等组织逐渐积极承担援助工作，在政策实施中发挥重要作用。“支援”不是政策终极目标，各区域、各组织“合作治理”才能增强边疆民族地区内生性发展动力。2017年，国务院办公厅《关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案通知》〔国办发(2017)22 号〕，开始用“对口合作”表达对社会多元主体共同参与边疆民族地区建设的期许。

3.援助方式注重教育、人力资本等智力手段的长期效应。援助方式是落实对口支援政策的主要途径，援助领域明显集中于科学教育事业，援助方式以干部人才培养为主。这些难以短期见效，但智力支持会在相当长时间内促进边疆民族地区的发展进步。特别是随着信息技术的发展，互联网的兴盛和融合是大势所趋，“互联网+”和许多领域的深度合作也应运而生。当前边疆民族地区对口支援政策文本中已体现对互联网的运用，如2016年教育部出台的《关于加强“十三五”期间对口支援西藏和四省藏区工作的意见》，提出了“探索互联网+教育援藏新方式，提高对口援藏效益”。对于边疆民族地区而言，变革对口支援的传统方式、创新思维是未来发展的必由之路。

4.从单一的政治义务逻辑到复合的价值理性逻辑转变。边疆民族地区对口支援的价值逻辑在不同时期侧重点也有所不同。最初是中央政府为了缓解财政压力而设计并主导实施的临时性制度安排，实现资源由东部向边疆民族地区的流动配置，推动欠发达地区的发展，这一过程中强调地方政府“无偿”的政治责任及义务的价值取向。经历了40年的实践，当前的边疆民族地区对口支援政策注重平等互惠等原则，支援方政府的利益需求被纳入考量。这种“全局观”的整体视角与价值取向体现了对人民切身利益的关注。总体而言，在促进边疆民族地区发展的同时，应聚焦民族团结和国家发展大计，进一步铸牢中华民族共同体意识。

综上所述，本文针对边疆民族地区对口支援这一彰显社会主义制度优越性的政策安排，从文本角度进行了结构特征与演进历程分析。尽管80份文本难以完全描绘对口支援边疆民族地区的全部内容，但对其进行系统性梳理具有一定的现实意义与理论意义。本文尚存在一些不足，例如限于可操作性，未能将地方层面的政策文本纳入研究，而其对于深入探寻边疆民族地区中的央地关系和地方政府间的利益关系具有重要的参考价值，这也为未来研究留下了空间。

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(责任编辑  马  旭)