杨宏山|整合治理：一种新理论（文末有福利）
在《转型中的城市治理》一书中，杨宏山教授根据政府与社会的合作性、政府介入社会的协商性两个维度，将城市治理分为四种模式，即全能政府模式、自主治理模式、整合治理模式、协同治理模式。本文对整合治理模式的发生背景与运作方式进行了论述，摘自《转型中的城市治理》（杨宏山著），中国人民大学出版社，2017年12月版，有删节。【文末福利：留言发表评论即有机会获得赠书】
整合治理的发生背景
整合治理形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后，国家建立了全能主义政权，执政党和政府几乎垄断了所有重要资源，通过意识形态、组织制度、干部队伍和政治动员，对经济社会进行全面渗透和控制。在这一体系下，国家权力的影响无处不在，党和政府通过单位制度、身份制度、户籍制度等全国性组织体系，动员各方面的人力、物力和财力资源，以实现国家目标，有研究者称之为“总体性支配”。20世纪80年代以来，随着党和政府工作转向以经济建设为中心，中央出台了一系列新政策，致力于培育市场机制，推进政企分开，支持民营经济、外资经济、社区组织发展，扩展其作用领域，赋予经济社会组织一定的自主权，逐渐扭转了全能主义运作模式。地方政府通过构建跨界运作机制，发展间接、隐形和技术化控制手段，逐渐形成了公共治理的新形态——整合治理模式。
政府支配资源的比重下降
20世纪80年代，中央通过试行承包制，推行“利改税”改革，允许税后利润由企业留存，扩大了国有企业的经营自主权。在改革中，地方政府也有了一定的投资自主权。为追求经济增长和财政收入，地方政府采取“放水养鱼”的办法，投资兴办企业，创造税收和预算外收入。1992年，中共十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。此后，政府逐步放开价格管制，经济运行开始由双轨制转而向市场并轨。1994年分税制改革不仅改变了中央与地方的财政关系，增加了中央收入占总财政收入的比重，也改变了地方政府与企业的关系。分税制将增值税确立为中央与地方共享税，中央分成75%，但并不承担企业经营风险。对于地方政府来讲，兴办企业的收益减少，但风险却要独自承担。另外，增值税由国税系统负责征收，地方政府无权为保护地方企业而出台优惠政策，这也影响了地方政府投资办企业的积极性。分税制改革后，在“抓大放小”政策的推动下，地方政府开始大规模实施企业改制，将乡镇企业和一部分国有企业转变为股份制或私有企业。企业改制以后，地方政府与其“脱钩”，政府提供公共服务，并通过征税和收费的方式获取财政收入。随着改革的推进，企业产权走向多元化，地方政府直接支配的资源在比重上明显下降，政府管理也告别了“总体性控制”，走向有限支配、依法监管。对于非政府所有的经济资源，政府不再拥有直接支配权，只能依法监管，不能任意干预和征用。
体制外力量快速发展
在计划经济年代，城市各类组织和个人都被纳入国家控制之中，国家通过单位、身份等组织体系，将城市居民纳入其中，形成独特的“单位制度”和“单位人”。随着市场化改革的推进，单位原来承担的社会职能被不断地剥离出来，移交给城市基层政权承担责任。随着流动人口增多，基层政权无法满足这些人的社会福利和生活需求。在此背景下，民政部提出在城市开展社区建设活动，要求将国家包办社会福利逐步转变为国家、集体和个人一起办，通过多种渠道和形式提供社区服务。在民政部推动下，街道办事处开始建设社区服务中心、活动站、便民利民网点，社区自身也各找门路，引入公司和外来务工者，提供多元化服务。在社区建设中，社会服务主体从过去的体制内单位，扩展到新经济组织和各类社会组织。
城市治理的逻辑悖论
随着市场化改革的推进，城市政府掌握的财政和资源总量在增加，但市场化改革使得体制外组织拥有的经济社会资源不断增多，政府支配的资源在总资源中的比重明显减少。一方面，大量国有企业改制为股份制公司，或直接转变为民营企业，政府之外的经济社会资源越来越多；另一方面，各类企业依法自主经营，政府对企业的干预手段减少，社会力量也在壮大之中。这就是说，市场化改革降低了政府直接支配的经济社会资源比重，弱化了政府对社会的直接控制能力，城市政府越来越走向“有限能力”。在一党领导和执政环境下，尽管城市政府的资源支配能力和社会动员能力有所下降，但政府仍肩负着全面责任，需要应对一切经济社会问题，承担无限的治理责任。而且，在党政融合体系中，政党的权威性和公信力有赖于政府的“有效性”予以维持和巩固。于是，发展绩效成为政府治理的核心价值诉求，自上而下的政绩考评成为衡量政府工作的硬指标。康晓光指出，在中国政治背景下，民族复兴的伟大梦想、“父爱主义”的政治文化，也是支撑地方政府“无限责任”的重要意识形态资源。面对“有限能力”和“无限责任”的悖论，城市政府不得不创新治理方式，在推进政企分开、政社分开的同时，大力发展公私合作和伙伴关系，提升跨界治理能力，以实现各项治理目标。
整合治理的运作方式
20世纪80年代以来，经济体制改革解放了市场机制。随着改革的推进，市场机制的作用领域不断扩展。结果是，政府之外的经济社会资源越来越多，党政主导一切的总体性控制局面被打破，非国有企业快速发展起来，社会力量也在成长壮大之中。尽管政府的能力相对下降，但是政府的责任仍无所不包，政府仍负责解决一切问题、承担无限责任。这样，地方政府就出现了“有限能力”和“无限责任”的行动悖论。既然仅靠政府拥有的资源无法实现宏大目标，就需要把政府之外的资源调动起来，为我所用。由于法治和责任政府建设还在路上，市场和社会力量无力反向制约地方政府的过度干预。这使地方政府有能力主导跨界运作。
为应对市场化、社会化带来的挑战，地方政府探索了一系列新实践，形成了一种整合治理模式，即依托政府的主导地位，对社会中的多元主体及其掌握的资源进行整合，以实现地方发展和社会稳定。在实践中，整合治理的运作方式如下图所示。
整合治理的运作方式
资格认定
资格认定由行政部门主导，通过对从事某些业务活动或职业应当具备的基本要求进行审核并予以认定，以增进市场主体、社会组织的责任感和配合政府工作意识。资格认定包括法人资格管理和个人从业资格认证两个方面，其实质是对组织、个人赋予特定权利的一种管理活动。在经济领域，这一制度使民营企业在不同程度上依赖于政府支持，以获得特定行业的市场准入、从业资格，致使政商联盟成为一种常见的企业运作方式。在社会领域，政府通过登记管理进行认定，使社会组织具有较强的敏感性，能够配合政府开展工作，提供社会服务。2013年实施“简政放权”改革以来，政府对社会组织的登记管理有所放松，但资格认定仍在发挥作用。除法人登记管理外，政府部门还对一些职业的个人从业资格进行认定。
但凡市场经济国家，政府都会对市场和社会主体进行资格认定。在健全的法治环境下，这类行为主要表现为发放资格证书，即依法对从事某一工作或活动所应具备的条件进行审查，对符合条件者发放资格证书。作为一种信用保证制度，资格认证由政府认可的认证机构进行评估或审核，达到规定的标准或强制性要求，则认定为具有从事该方面活动的资格或资质。
资源支持
企业、社会组织的发展，需要从政府那里获得土地使用权、优惠政策等必要的资源支持。在实践中，地方政府通过协商确定地价、提供活动场所、财政补贴、优惠政策等手段，对企业和社会组织开展活动给予一定支持，促使私人部门积极响应政府动员，主动承担社会责任。政府对企业的资源支持，突出表现为一种政企合作行为。以开发区建设为例，地方政府在土地价格、七通一平、办事流程、公共服务等方面提供优惠政策，吸引外部企业投资。这种优惠政策提供资源支持，等于变相补贴企业，帮助其降低生产经营成本，从而在竞争中占据优势地位。
在社会发展方面，地方政府通过提供活动经费、活动场地、活动道具等手段，对社会组织开展公益活动提供支持。以北京市丰台区社会组织建设为例。根据2012年8月的调查结果，丰台区共有登记和备案的社区社会组织1931个，其中社团类1917个，民办非企业14个；在民政部门正式登记注册的3个，占0.16%，在街道备案的920个，占47.6%，在社区备案的980个，占50.8%。为加强对社会组织的管理，丰台区委社会工作委员会于2012年认定区总工会、区委、妇联、科协、残联、侨联、红十字会7家人民团体为枢纽型社会组织，负责对不具备登记条件的社会组织进行业务联系和管理。地方政府通过购买社会服务，对枢纽型社会组织提供资金支持，由其负责联系一般社会组织，并在开展活动、经费和场地方面提供支持，实际上强化了对社区社会组织的隐形控制。
在社区服务提供中，为发挥市场主体和社会力量的作用，街道办事处通过财政补助、减免费用、提供活动场所、奖励等措施，对商业服务网点和社区组织提供支持。以朝阳区亚运村安慧里社区菜市场管理为例。该社区配建有一栋二层楼的菜市场，由街道办出租摊位给商户经营，销售蔬菜、水果、肉蛋等农副产品。该社区还设有20多处路边临时摊位，大多由外来人口承包经营。如果采取市场定价，菜市场的摊位租金要高于路边摊位，这样社区菜市场就难以持续下去。据我们了解到的信息，该菜市场一楼农产品摊位的租金，一直低于二楼的生活日用品摊位的租金。同样面积、位置的摊位，这实际上是对农产品摊位提供了部分补贴。
精英吸纳
精英吸纳机制通过提供一定的体制内身份或荣誉来吸纳社会精英，包括民营企业家、文化精英、慈善家、新媒体领袖、草根精英等。社会精英依靠自身努力和资源运作获得成功，为社会做出了贡献，在各自领域内产生了社会影响力。为了维护社会稳定，避免体制外精英出现过激行为，就要建立一定的精英吸纳机制，为体制外精英提供必要的活动平台，将他们纳入管理和控制之中。
在城市治理实践中，地方党委和政府通过吸纳社会精英进入人大、政协、工商联、人民团体等体制内单位，为其提供一定的身份、荣誉和参政议政机会，增进执政党、政府与社会精英的互动，在更大范围内集聚共识，化解和消除分歧，促进政府与社会合作。在基层治理中，政府还通过招聘社会工作者、大学生“村官”等途径，由财政提供专项资金，吸纳受过良好教育的年轻人进入社区工作，提升社区治理和服务能力。
党群嵌入
随着市场化改革的推进，民营企业、外资企业、股份制企业快速发展，社会流动性明显增强，非公企业的经济贡献率和就业人员持续增长。随着社会化发展，新型社会组织也在快速增加，社会自主空间扩大。为巩固党的执政基础，增进对“两新”组织的影响力，整合治理出现了一种新形式，即将党群系统嵌入“两新”组织之中。20世纪90年代，一些规模较大的非公企业开始推进党建工作，将党群组织嵌入企业治理结构之中。近年来，在中央的部署下，大中城市都在推进“两新”组织党建，在规模较大的“两新”组织中成立党支部、团委、妇联、工会等，在非公企业集中的开发区和园区，设立企业党委。在“两新”组织中，党组织不居于领导核心地位，不能支配其决策活动，党组织的作用仅限于组织和教育党员，发挥政治引领作用，协助和支持组织发展，向上级党组织报告重大事项信息。党群嵌入形成了对非公领域的整合手段，增强了政治动员能力，可更好地维护社会稳定。
“两新”组织的民有、民办、民营特征显著，与体制内单位不具有隶属关系，难以通过自上而下的途径进行整合。在实践中，城市基层政权通过党群嵌入，为“两新”组织发展提供必要的支持，同时也增强了对“两新”组织的隐形监管能力。近年来，很多城市还通过开展区域化党建，在外来人口集聚、流动党员较多的社区、楼宇商铺等成立党支部，由街道党工委负责联系这些党支部，组织党员开展活动。
项目合作
项目合作是指由政府掌舵并提供一定的财政资金，将一些企业和社会力量统合起来，由企业、社会组织负责具体运作。为发挥企业的效率优势，20世纪90年代后期，一些城市出现了公私合作（PPP）运作模式，政府提供活动场地、必要设备和资金支持，引入企业运行公共服务项目。进入新世纪，政府与企业的项目合作快速发展，主要有合同外包、特许经营、财政补助等形式。其中，合同外包将公共服务的生产任务外包出去，企业是生产者，政府付费给生产者。特许经营通过投标竞争方式，赋予某个企业或社会组织特许经营权，让它在特定领域提供公共服务。政府还通过提供财政补助的方式，支持企业运营城市公共交通、公益演出、文化体育等项目。
近年来，在公共服务提供中，政府通过公开招标、定向委托、合同外包等形式，购买社会服务所占比重不断提高。政府购买社会服务有利于提高公共服务供给效率，提高财政资金使用效率，更好地满足公众需求。
进入新世纪以来，城市治理还出现了一种自上而下的“项目制”运作模式，政府通过国有土地使用权抵押、专项转移支付等项目手段，将社会各领域统合起来。折晓叶发现，地方政府借助“土地项目平台”，形成“行政—政治—公司”三位一体统合机制，提升了地方政府的行动能力。项目运作有效化解了公共服务所需的资金、资源等问题，提升了公共服务能力，为城市发展提供了有力支撑，但也存在政府主导过多、单个项目实施效果有限、需要源源不断地提供后续项目的问题。一些城市急速推进的旧城改造、新城建设、开发区建设，已经成为引发社会问题的源头，加剧了社会矛盾和冲突。项目制本来坚持“专项专办”的原则，但由于单个项目实施的实际效果有限，还需要后续项目输入予以弥补和配套。这样，地方政府通过专项资金的分配权和管理权，集资本、信息和权力垄断于一身，将企业、社区和各种公共事业统合起来。
转型中的城市治理
杨宏山（中国人民大学） 著
58.00元
2017年12月
城市，何以让生活更美好？
如何理解城市的性质？城市治理的使命是什么？
整合治理模式如何发挥作用？有何优势和问题？
理想的市县关系是一体化还是分治化？街道办事处是否应撤销？
杨宏山教授的《转型中的城市治理》一书从公共服务的视角，将“城市”界定为优质公共服务资源的集聚地，提出城市治理的基本使命是提供优质公共服务，并保持财政收入的可持续性。全书聚焦于当前中国城市治理的热点议题，涉及城市治理的制度发展、模式解释、市县关系、跨界治理、跨部门协同、街道管理、社区服务供给、市政绩效评估等问题，试图澄清城市管理学界和实务界的一些认知误区。
本书梳理了城市治理的理论谱系，分析了当前中国城市的整合治理模式，它依托政府权威，通过资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入、项目合作等途径，对市场和社会主体进行跨界整合，提升了政府治理能力，也面临着不少问题。化解整合治理的潜在风险，需要发展协同治理的制度安排。
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