“高校专项”招生政策的动因、挑战及未来走向
本文选自《新华文摘》2022年第19期教育栏目
作者：杜瑞军
城乡高等教育入学机会不均等问题是社会关注的焦点，也是高考改革关注的焦点。我国高考改革历来关注农村学生接受高等教育的机会，把高等学校特别是重点高校招收农村学生问题摆在突出重要的地位。改革开放以来，随着高等教育大众化向普及化的推进，农村学生上大学的机会公平问题已初步得到解决。2000年农村学生占招生总数的48%，2012年达到59.1%，其中本科生由44.1%提高到52.5%，但上重点高校的比例仍然偏低。为此，国家在2012年启动面向贫困地区定向招生专项计划（简称“国家专项”），2014年开始又启动了“高校专项”和“地方专项”，构建了重点大学面向农村和贫困地区倾斜招生的政策体系。党的十九大报告强调保障农村和贫困地区学生就读重点大学的机会，为我国建立针对贫困大学生的全方位和全过程的支持体系提供了重要的政策支持。这些倾斜性的专项招生计划是我国为解决教育发展不平衡不充分问题的特色方法，对于提升特定地区学生进入优质高等教育资源集中的高等学校具有积极作用，特别是构建了区域属性导向（贫困地区）、人群属性导向（农村学生）、教育资源质量导向（部属和省属重点大学）的倾斜性招生体系，是一种更加关注发展平等的精准化、人性化的政策工具。
相比于“国家专项”和“地方专项”，“高校专项”具有一定的典型性。“高校专项”是教育部直属高校和教育部指定的其他高校实施的面向边远地区农村学生的单独招生计划，很多研究者在分析“高校专项”计划时，以《教育部关于做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知》（教学［2014］ 2号）中提出的“教育部直属高校和其他自主选拔录取改革试点高校要因校制宜，实施农村学生单独招生计划”为依据。但早在这一文件发布前，自主招生高校面向农村学生的单独招生计划就已经开始探索，如清华大学在2011年就发布自主招生“B计划”，中国人民大学在2012年发布自主招生“圆梦计划”等。从上述文件可以看出，“高校专项”源自高校自主招生试点改革，是高校自主招生的一种特殊形式。把“高校专项”追溯到自主招生试点改革，一方面可以解释为什么在“国家专项”之外，还要设立“高校专项”，二者的招生高校和政策对象基本上是同质的。另一方面也可以从纵向的视角审视自主招生试点高校实施“倾斜性”招生政策的演变过程。现在很多“双一流”建设高校专项招生计划事实上沿袭了之前自主招生试点改革的做法，在资格审核、选拔标准方面具有很强的一致性。“高校专项”不仅是重点高校招收农村学生的主要方式，而且也集中体现了高校招生自主性与公共性（承担社会责任），招生标准卓越性与公平性相结合的特征，是高校自主招生的一种重要模式，分析“高校专项”的政策定位，阐释其合理性具有较强的政策和理论意义。
如何选拔农村学生——高校专项的政策内涵
一项理性的政策需要对政策问题给予明确的定义，需要对政策对象给予合理的界定。但如何精准确定受助对象是非常困难的。“高校专项”将面向哪些农村学生是在执行过程中必须明确的问题。从国家政策到高校实践层面，“高校专项”对农村学生的界定是政府与高校之间不断博弈、不断调整的过程。
（一）如何界定和甄选农村学生
《教育部关于做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知》（教学［2014］2号）规定，“高校专项”的招生范围为“边远、贫困、民族地区县及县以下中学勤奋好学、成绩优良的农村学生”。报名条件的限定有三条：（1）符合当年统一高考报名条件；（2）本人及父亲或母亲或法定监护人户籍地在实施区域的农村，本人具有当地连续3年以上户籍；（3）本人具有户籍所在县高中连续3年学籍并实际就读。这其中涉及三个方面的事实认定：一是如何认定“边远、贫困、民族地区”；二是如何认定报名资格；三是如何确定录取标准和优惠条件，以及以上三项事实由谁来认定。
对以上事实的认定大致可以分为两个阶段。在2014年“国家专项”发布前，自主招生试点高校在实施面向农村学生的“倾斜性”招生政策中，边远、贫困、民族地区的认定，以及对学生身份，甄选标准是各个高校结合自身的情况自行确定的。
其一，在确认招生范围的方式上，主要采取两种方式：一是直接在中西部省份中划定试点地区。二是在综合生源质量的基础上确定试点地区。
其二，在确定学生报名资格上。部分高校结合学校办学定位和招生理念，提出附加要求。
其三，在申请方式与录取标准上，主要采取“中学推荐”的方式，部分高校采取“中学推荐”+“自荐”方式。在录取标准上，面向勤奋好学、成绩优良的农村学生，突出“择优”的价值取向。在2014年“国家专项”政策正式出台前，作为高校自主招生试点改革的一部分，高校面向“农村”地区，或者面向“农村学生”的倾斜性招生政策在实施地区、实施对象等方面的要求不尽相同，在确认招生范围和招生规模，进行资格审核和认定，确定录取程序和标准等方面，高校均占有主导地位。
2014年之后，随着“国家专项”政策的出台，各招生高校的政策都做出了相应的调整和变化，这些变化主要体现在，作为一个专项计划，国家对招生范围、招生资格、招生规模、招生性质、招生标准进行了明确、严格的“硬约束”，作为招生主体的高校，“自主性”空间越来越小。
（二）哪些农村学生获益
高校专项的主要政策目标就是扩大边远、贫困、民族等地区县（含县级市）以下高中农村学生在重点大学的比例。因此，招生对象具有明确的身份限定（农村户籍）和区域限定（地方政府限定的招生区域）。本文通过教育部阳光高考网站数据，对2020年35所“双一流”建设A类高校专项招生录取的4868名学生，以及2021年招生录取的5188学生，从高校招生名额分配、高中学校性质、生源分布情况进行了分析，呈现以下特点：
其一，“双一流”建设A类高校专项计划招生人数最多的省份主要集中在东部和部分中部省份。潘昆峰、马莉萍通过对中央部委所属高校招生名额分配的研究表明，距离效应在高校招生名额分配中起到重要的作用。央属高校普遍对本大区域内的省份有较大的优惠，而对较远区域的省区有所疏远。曹妍等人对“国家专项”招生名额的分配的研究指出，高校进行分省计划时主要参考生源地的贫困规模和生源质量，但没有兼顾贫困的程度问题，致使贫困程度较高的地区获得的补偿反而较少。作为一项面向特定区域、特定身份的，致力于解决城乡、区域高等教育入学机会差异的专项计划，重点高校专项招生计划的名额分配应该有所不同。但在具体的实践中，在仅有农村学生竞争的倾斜性招生计划内部，仍然存在显著的区域差异，各省专项计划的报名与录取情况呈现结构性差异。东中部地区各省比重较大，西部地区各省比重却偏小。
其二，“双一流”建设A类高校专项计划招生生源基本来自各地方划定区域的优质高中。梁晨、李中清等人通过对苏州大学、北京大学两所精英大学1952—2002年生源来源的分析得出，两校来源中学的集中程度非常高，重点中学是中国精英大学的主要生源输送基地。而对于农村和小城镇的学生而言，“县中”（县重点中学）是他们进入大学的最重要途径。这类“县中”在学习上强调“勤劳”和“投入”，能够最大化地弥补城乡学生之间、不同家庭背景学生之间因出生环境不同而导致的命运差别，使得中国大学的生源多样性得以产生和延续。郭丛斌、林英杰的研究指出，现阶段我国精英大学入学机会校际差异的两极分化较为严重，且有逐年扩大的趋势，呈现出“强者越强、弱者越弱”的马太效应。尽管上述研究在研究时间和研究对象上与当前的政策和本研究所聚焦的研究对象不同，但所指出的现象具有一定的解释力。基础教育领域在公立教育系统中已经形成了一个省、市、县不同层次、不同等级的重点学校系列，一些民间资本的介入，在一定程度上助推了这一分层体系。处于金字塔顶端的优质高中成为“双一流”建设高校的主要生源地。
其三，“双一流”建设A类高校专项计划招生生源呈现一定属地化倾向。崔盛、吴秋翔研究发现“高校专项”招生存在属地化倾向。通过对2021年“双一流”建设高校高校专项计划生源分析，“双一流”建设高校专项计划招生也呈现属地化倾向。
“双一流”建设高校专项招生计划在招生范围上集中于中东部地区，生源集中于优质高中，招生出现本地化倾斜是与专项计划侧重“选优”的评价标准和自主制定分省招生计划的制度设计有关。
尽管所有高校在简章中都宣称主要招收边远、贫困、民族等地区县（含县级市）及县以下高中勤奋好学、成绩优良的农村学生。但在“选优”的价值导向下，所有高校都把“生源优秀”作为重要指标，通过分省招生计划对所谓的“边远、贫困、民族”等地区进行了“合理”的规避。
走向何方——高校专项政策面临的挑战及对策建议
“高校专项”是我国高校自主招生诸多模式中的一种方式，相比其他自主招生模式，该招生模式直面城乡教育机会不均等问题，具有一定的现实意义，在促进社会长远、公平发展方面有正面的导向价值。
（一）“高校专项”的价值和意义
其一，“高校专项”是通过直接提供优质高等教育入学机会，弥补城乡教育机会不均等的积极策略。尽管国家通过扩大高等教育入学机会，完善学生资助体系等方面做了许多努力，但由于追求卓越学术标准的价值导向，使得一流大学在扩大招收农村学生的效果上不尽如人意。如何平衡卓越与公平之间的关系，如何在短期内缩小这个差距是一个极富挑战性的课题，实施该项目是有积极意义的。
其二，“高校专项”是践行“教育公平”理念的积极尝试，凸显了重视个体的特征。以往我国大学招生以省为基本招生单位，本身就体现了招生中对基础教育机会分配不均等的一种考量和调整。另外，多年来实施的少数民族预科班制，也体现了同样的理念。但这些考虑都是以较为广泛意义的群体为基础，而非基于个体特征。而“高校专项”的对象更加具体到学校（县及县级以下中学），甚至强调个体家庭特征，这一公平理念更加关注到“人”本身，关注到“个体”处境对教育机会获取产生深刻的影响，关注到个人成长全过程的“发展平等”问题，这是对权利平等、机会平等等公平理念的丰富和发展，体现了一种平等地发展个人潜能的政策主张。
其三，“高校专项”是推动招生考试评价改革，实现大学生源多元化的必然要求。“高校专项”延续了自主招生试点改革的一些做法，改变了把考试成绩作为唯一录取标准的做法，把综合素质评价和学生选拔结合起来。但不同于综合评价招生模式强调学科特长和创新潜质等要素，突出“选优”的价值导向，“高校专项”在一定程度上将考生的学习成绩、综合素质与其自身的学习生活环境相结合，对考生进行全面评价，注重考生的道德品格和学习能力，更加突出“公平”的价值导向。不同价值导向的选拔标准，有利于一流大学生源的多元化。
（二）“高校专项”面临的问题和挑战
作为面向特定群体的“高校专项”，“高校专项”在界定政策优先对象，评价政策实施成效以及该政策的合理性、合法性和公平性等方面都面临一些问题和挑战。
首先，“高校专项”作为高校自主招生的一种模式，很大程度上延续了自主招生试点改革“选优”的价值导向，难以有效惠及那些因受教育条件不利而丧失平等发展机会的个体。对于“高校专项”，多数研究者认为这一政策的合理性建立在罗尔斯“补偿正义”的基础上，但如何确定补偿对象，如何避免被指责为平均主义是一个难题。“高校专项”的政策对象是“边远、贫困、民族地区县及县以下中学勤奋好学、成绩优良的农村学生”。该政策通过“区域”（边远、贫困、民族地区）+个体特征（县及县以下中学农村户籍的学生）确定“最不利群体”。但在具体实施过程中，无论是“分省择优”的招生录取方式还是“全国择优”的招生录取方式，都突出“择优”。受到优质高校精英主义立场的影响，各高校较少从补偿角度对机会进行分配。为选择优秀生源，高校充分利用自主招生的自主权，把专项计划招生名额更多分配到经济发达或基础教育水平高的地区，在个体特征上只关注“农村户籍”，而非学生真实的受教育境况，可能导致农村地区、贫困地区的优势群体子女占有了这部分额外的入学机会。
其次，“高校专项”采取倾斜性录取方式，对特定群体直接配置优质高等教育机会，在一定程度上会导致“错配”，使得他们难以适应高竞争性的学术要求。随着“高校专项”的实施，研究者开始关注重点大学“专项计划”学生的大学学业表现和适应性问题。对高校专项学生而言，受学业基础较差影响，在大一课业成绩显著偏低。专项计划生群体入校后的学业适应状况不容乐观，且总体学业适应不良的学生比例偏高、过渡适应期较长。除了关注学业表现外，也有研究者关注专项计划学生的非认知表现和精神性发展。研究发现专项计划学生在很大程度上把成功录取归因为政策、他人帮助、运气等外部因素，诱发了“负担综合征”。对于专项招生倾斜学生的质疑普遍源自错配的理论观点，即受惠学生与录取院校是否匹配。有研究者指出，整体而言，专项计划学生在大学学业表现及发展良好，社会所担心的专项生学业不良并没有发生。尽管在重点大学，农村学生学业表现更可能出现持续差等问题，却也更可能取得学业进步。尽管错配理论引发质疑，但也的确提出了一些需要思考的问题：对特定群体实施倾斜的程度如何考量，换言之，如果政策优先的对象能够根据自己的综合表现进入“次选”高校，是否一定要通过“倾斜”政策进入“最优”的大学呢？另外，由于实行“倾斜”招生标准，专项计划学生面临高竞争学业适应性问题也是真问题，如何把招生和培养结合起来，也是“高校专项”必须着手解决的问题。
最后，“高校专项”实施的时代背景发生了改变，对“高校专项”计划进行改革和调整已是必然。但如何改革需要对政策的合理性、合法性、公平性进行再审视。“高校专项”在实施的10余年中，在提高农村户籍学生进入重点大学比例方面成就卓著。但作为一项国家政策，首先要对其合理性与合法性进行审查。“高校专项”迎合了“寒门出贵子”的朴素正义观，但也潜在地认可教育在制造、扩大社会阶层的差距，并把教育视为“改变命运”，力争“出人头地”，争做“人上人”的工具。这就让促成公平的“高校专项”沾染了浓重的功利主义色彩，违背了该项计划实施的初衷。这种倾斜性政策，在一定程度上降低和消解了人们推动社会改革、促进教育资源均衡配置的动力。
（三）“高校专项”的基本走向与改革建议
我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，让每个人，特别是不利群体都能共享教育改革发展的成果，让每个人都能公平而有尊严地获得发展的机会是“高校专项”政策的价值目标。这就需要对“高校专项”进行重新定位。
一是“高校专项”的优先对象应从关注“某一群体”向关注“每个个体”转向。对于“高校专项”如何划定受助对象，不同研究者给出了不同的解决思路，但基本共识是精准定位受助对象，做到精准扶“弱”。但科学、“精准”划定受助对象是非常困难的。“学籍”+“户籍”+“区域”的限定，不仅未能顾及真正弱势的群体，却把“非贫困地区”、非“农村户籍”、进城务工子弟等处境不利的群体排除在政策之外。事实上，无论设置什么样“精准”的标准，都体现了一种把人划分为某一“群体”，以进行“分类”的思维模式。任何标准的“分类”都意味着对其他类同等条件人群的排斥。因此，在精准划定受助对象前，先需要精准地给不公正定位。
二是“高校专项”的评价标准应从侧重单向度“选优”向关注多维度的“综合评价”转变。随着“高校专项”招生计划的实施，部分高校提出将考生的学习成绩、综合素质与其自身的学习生活环境相结合，对学生进行更加全面的评价。综合素质评价要统筹考虑学生成长的环境，设计出既符合他（她）们的实际情况，又能考察出他（她）们未来发展潜力的评价指标体系，寻找他（她）们的潜在优势，为不利群体提供上好大学的更大可能性。实施综合素质评价面临的核心问题是如何平衡公正与卓越之间的关系。
三是“高校专项”的政策实施过程应从突出对“特殊性”的关注向为“每个人获得有尊严的发展机会”转变。“高校专项”在实施过程中，主要在学术标准上进行倾斜，这就在很大程度上导致专项生在进入大学后，面临高竞争学术压力难以适应的问题。诸多研究者都提出应对“专项生”进行精准帮扶，尤其是进行学业帮扶。学业获得进步的农村学生在经历了面对挫折、挑战而实现学业进步之后，能够有效摆脱“自身社会能力不足者”的社会建构，成为个人尝试新的领域、拓展自己新的能力、实现生存心态转变的推动力，更能在毕业之际积极面对自己和社会。
对于国家而言，与其试着削减人们相对于其他人获得竞争优势的能力，不如改变竞赛规则，降低成功的回报和失败的代价，尽量缩小社会不同阶层之间的差距。对于学校和教育者而言，还需要在观念层面转变“寒门出贵子”的叙事逻辑，真正地促进每个人的全面发展。
【作者单位：北京师范大学教育学部】
（摘自《教育经济评论》2022 年第3期，原文约20000字）
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