《世界经济》2022年第5期|多样化分权策略的异质性污染效应

如何设计合理的生态文明体制机制，加快生态文明体制改革成为当前中国社会各界所面临的重大课题。政府尤其地方政府在生态文明建设过程中具有极其重要的地位和作用。因其不仅作为污染治理者，是环境公共品的主要提供者；并且长期以来由地方政府深入参与的粗放式经济发展模式是引发中国环境问题的主要因素。有鉴于此，本文从政府权力分配视角出发，分析政府激励约束机制转变的污染效应。

关于分权与污染之间的关系一直是学界研究和政策决定者关注的重点和难点，相关理论和实证文献并未取得一致的结论。一个可能的原因是由于政府权力类型千差万别，不同类型的权力都有与其相适应的政府层级来实施，因而差异化分权策略具有截然不同的社会经济效应。自2003年开始,中国各省陆续开启了大规模对县分权的改革,一类是将市级政府部分经济管理权和社会管理权直接下放至县的扩权强县改革,通常被视为典型的经济分权；另一类是在预算结算、收入分配、资金调度、支出责任划分等财税权限上赋予县级政府更高的分享权和管理权的财政省直管县改革,通常被视为典型的财政分权。

分权改革深刻改变了县市政府的决策权限或财政状况,致使政府官员的行为激励发生转变,从而对辖区内的环境污染产生重要影响。从扩权强县改革来说:首先,促进经济增长是改革最重要的目标，经济规模的扩大所带来的资源能源消耗也随之增加，保持其他条件不变可能对环境产生不利影响。其次，扩权强县将大量关于项目申报、企业登记、证照发放、土地规划以及资源开采等权限下放至县，极大提高了县级政府在引进新企业、扩大现有企业生产规模等方面的便利程度。此外，大量省份将环境审批等环保权限下放至县，改革县拥有更大的“污染裁量权”。与此对应，对于财政分权改革而言：首先，改革有效提高了县级政府的财政能力，与没有进行该项改革的地区相比，改革县通过降低环境规制引进高污染高能耗企业以筹集财政收入的诉求大大降低。其次，改革县财政收入的增加也有利于扩大环境等公共品的供给。最后，与扩权强县类似，财政分权改革也可能通过作用于生产规模间接影响区域环境污染。

基于县级层面PM2.5面板数据，采用双重差分模型，本文研究发现：第一，与非改革县相比，实施经济分权改革显著加剧了试点县的污染程度，实施财政分权改革则显著降低了该地区的污染水平。第二，分权次序（经济分权先行或财政分权先行）的影响至关重要，与经济分权先行相比，财政分权先行更有利于环境质量的提高。第三，进一步分析证实，以扩权强县为代表的经济分权改革迫于经济增长目标和财政收支压力，县级政府充分利用项目审批、环保监管、土地审批等工具引进新企业或扩大现有企业生产规模，重点污染行业企业数量增多、规模扩大，但环境治理投资水平却没有显著提高；而财政分权改革后，县级政府基本财政能力得到提升，通过发展高耗能高污染企业筹集财政收入的诉求大大降低，环境执法力度显著增强，相对其他县而言，经济增长相对放缓，重点污染行业企业增加值降低，环境质量显著提高。

基于上述结论，本文认为在深化和具体落实政府间特别是省及以下地方政府之间事权改革过程中，应当充分考虑权力下放引起的政府间博弈，科学评估各项权力下放的影响，对其进行合理的配置，在分权领域和推进次序上应当给予充分的重视；转变传统的适应高速经济增长的政府管理体制，融入绿色可持续发展理念，提高各级政府治理能力，让预期的分权效应得到充分发挥，促进国家治理体系的现代化。

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