《世界经济》2022年第9期|城市更新的政策效应评估：以深圳市为例

当前，我国已经进入城镇化较快发展的中后期，在可开发土地供给存在约束的情形下，城市空间发展模式亟需由大规模的“增量”建设向“存量”提质改造转变，城市更新成为这一阶段我国城市空间发展的主要模式。实施城市更新的目的是缓解城市内部建筑发展不平衡，提高土地利用效率和居民生活的舒适度。

从既有理论与城市更新实践来看，对城市更新效果的评估多基于更新项目内部的直接效应，但是城市更新也会对周边区域产生外部性。一方面，更新项目内部环境的改善和配套便利设施会对周边区域产生正向外部性；另一方面，城市更新也可能拉动住房供给，对周边住宅产生挤出效应，降低老旧建筑的期权价值，造成显著的负外部性。如果忽略以上两方面效应，可能导致城市更新的效果被低估或高估，从而使城市更新的实施效果与政策初衷产生偏差。因此，仔细评估城市更新的外部性，对于理解城市更新的作用机制、科学评估城市更新的政策效果，从而提升城市更新质量、推动城市空间结构优化和品质提升具有理论与现实意义。

有鉴于此，本文利用深圳市2010-2016年城市更新项目的详细地理边界数据与深圳市住宅小区住房交易数据、工商企业登记注册数据，以及栅格层面的人口数据，从邻里外部性的视角，对城市更新的空间溢出效应及其背后的作用机制进行定量评估。研究发现：更新项目周围0-1000米范围内的房价、人口和服务业企业登记注册数量在更新后的10年内平均增长了9.04%、1.69%和1.83%；异质性分析和机制检验证实，更新规模越大的项目，其带来的正向溢出更强，且更新所引致的“便利设施”增加是城市更新正外部性溢出的主要渠道。

（作者供图）

本文的边际贡献如下：

第一、国内有关城市更新的研究多基于规划学和地理学的视角，分析方法多以案例研究为基础，缺乏基于经济学理论和详实微观数据的定量研究。本文运用空间DID方法并应用丰富的微观地理数据集，严谨地评估了城市更新的影响及其背后的机制，拓展了国内城市更新的相关研究。

第二、以往研究在评估城市更新的外部效应时，通常不确定城市更新项目严格的地理边界，而边界的模糊会混淆城市更新的直接影响与外部效应，从而使得对城市更新的溢出效应估计不够精确。本文通过特定的方式获取了城市更新项目的严格地理边界，从而可以有效地评估城市更新的外部性。

第三、本文应用了多维的微观地理数据，结合深圳市2010-2016年城市更新项目的详细边界，对城市更新的外部性进行长时间维度的定量考察。微观地理数据结合空间DID方法，不仅可以识别城市更新空间溢出效应的范围，而且可以通过更为严格地控制固定效应来缓解选择性偏误和遗漏变量等问题。

第四、现有关于城市更新政策的实施与制定，多基于更新项目自身实施建设的成本与收益，忽略了城市更新外部性的影响。忽略外部性的影响，可能会低估城市更新所造成的成本或收益，从而扭曲城市更新政策的制定与实施。本文对城市更新外部性的研究可以为未来城市更新政策的制定与实施提供定量化的依据与借鉴。

本文的政策启示主要有以下四点：

第一，政府在制定城市更新规划时，在评估更新项目开发的成本与收益的同时，要充分考虑城市更新的外部性效应，即更新项目对周边区域的影响，防止低估城市更新的经济效应而造成的城市更新的实施效果与政策初衷的偏差。

第二，在进行城市更新时，要确定合理的更新规模，在避免大拆大建的同时，应当更多地引导具有一定规模的更新项目，避免零散、碎片化的小规模更新带来的无序性和对城市风貌的不和谐影响。

第三，从外部性效应来看，以消费便利性和公共服务设施等城市功能为导向的更新具有更强的正向溢出效应，从而更有利于改善城市空间结构、提升邻里品质。

第四，尽管城市更新是当前我国增量土地供给约束下，提升城市土地利用效率、促进城市品质优化的有效举措，但是在实施城市更新的过程中，还是要考虑不同城市之间的异质性，要依据城市规模、密度、强度、特色风貌等特点，合理开展城市更新。